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Adelante

Sentencia C-1017/03

Referencia: expediente D-4622

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 780 de 2002 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2003”.

Demandante: Esperanza Delgado Motoa

Magistrados ponentes:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil tres (2003).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política la ciudadana Esperanza Delgado Motoa, presentó demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 780 de 2002 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2003”.

Por Auto de 9 de mayo del año 2003, el magistrado ponente de reparto, Alfredo Beltrán Sierra admitió la demanda presentada, y ordenó fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso de la República.

Cuando la Corte deliberó sobre la ponencia decidió no acoger la propuesta del magistrado sustanciador y designó como nuevos ponentes a Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.

Debido a su extensión no se transcribe la ley demandada, para lo cual se remite al Diario Oficial No. 45.039 de 19 de diciembre de 2002. Se trata de la ley anual de presupuesto para vigencia fiscal de 2003, Ley 780 de 2002. La demanda recae sobre el artículo 2.

A juicio de la ciudadana demandante, en la Ley 780 de 2002, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República incurrieron en una omisión relativa, dado que no incluyeron las apropiaciones presupuestales suficientes para atender el aumento salarial de los servidores públicos, en un monto por lo menos igual al índice de inflación del año anterior. Dicha omisión produjo la vulneración del Preámbulo de la Constitución Política y sus artículos 1, 2, 13, 22, 25, 53, 54, 85, 334, 366 y 373, así como del artículo 7 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ambos aprobados por la Ley 74 de 1968, y el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por la Ley 16 de 1972. Para sustentar lo anterior, la demandante argumentó lo siguiente:

1. La accionante considera que en el caso presente no existe cosa juzgada material respecto de los anteriores pronunciamientos constitucionales realizados por la Corte. Esto, pues existen diferencias entre la norma actual y las revisadas anteriormente, en lo relativo a su contenido, las “características de la omisión cuestionada”, y el contexto en el que “una y otra fueron expedidas y aplicadas” [1] .

2. La norma acusada, al realizar ajustes diferenciados entre los servidores públicos, vulnera el derecho a la igualdad. Según la demanda, “en la medida en que coloca a la gran mayoría de los trabajadores públicos en condiciones de inferioridad, frente a los que son favorecidos con el reconocimiento.” [2]

3. En el escrito de acción de inconstitucionalidad, se considera que la omisión relativa también vulnera el artículo 53 de la Constitución, pues desconoce el principio de movilidad del salario en virtud del cual el Estado debe velar por la conservación de la capacidad adquisitiva de los trabajadores. En palabras del accionante, “la referida omisión legislativa entraña una violación del artículo 53 superior, que consagra el principio de la movilidad de todas las asignaciones de los trabajadores, en virtud del cual todos los patronos, tanto del sector público como del privado, deben reajustar periódicamente la remuneración  de sus servidores, tomando en cuenta la inflación ocurrida en el año anterior, de manera que se evite la disminución efectiva de sus ingresos laborales”. [3]

4. También se quebranta el artículo 22 de la Carta, en la medida en que la disminución salarial real de los ingresos de los trabajadores, se convierte en un factor generador de pobreza que atenta contra la paz “individual, familiar y colectiva.” [4]

5. Así mismo, son transgredidos los artículos 25 y 53 de la Constitución pues la norma afecta el derecho de los servidores públicos a un trabajo en condiciones dignas y justas, lo cual les obstaculiza la posibilidad de atender sus necesidades vitales.

6. La disposición acusada también viola el artículo 373 de la Carta. Esto, pues “desconoce el deber [...] de intervenir en la economía, por intermedio del Banco de la República, para conseguir el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, del cual lo descarga efectivamente la Ley acusada” [5]

7. De igual manera, la omisión aludida vulnera los “denominados ´derechos sociales de los trabajadores´, que deben ser garantizados por el Estado en todo tiempo de modo que no pueden ser desmejorados o vulnerados por el Estado aun en tiempo de anormalidad institucional.” [6]

8. La Ley 780 acusada también es contraria a los artículos 2, 334 y 366 “porque la omisión en que incurrió el Congreso desconoce los fines esenciales que debe perseguir el Estado, en el sentido de promover la prosperidad general y la participación de las personas de menores ingresos en la vida económica de la Nación.” [7]

9. Adicionalmente, la demandante estima que la omisión relativa mencionada vulnera los artículos 12, 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992. Según el demandante, “las referidas normas constituyen el instrumento para hacer efectivos los mandatos constitucionales que imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneración de los trabajadores sea digna, justa vital y móvil.” [8]

10. Por último, en términos generales, la demandante afirma lo siguiente:

“Si bien el gobierno y el legislador, al presentar y aprobar, según sus competencias, la ley de presupuesto, deben procurar el saneamiento de las finanzas públicas, de conformidad con la política macroeconómica, ello no puede hacerse a costa de los derechos mínimos de un sector de los trabajadores del Estado, por cuanto ello representa una desigualdad en las cargas públicas al obligar a un sector de recursos medios a renunciar a sus derechos, mientras que a los demás trabajadores del Estado se les reconoce plenamente la pérdida del poder adquisitivo de sus ingresos.” [9]

Por las razones anteriores, el demandante solicita la declaración de inexequibilidad de la norma, “por no tener validez jurídica, ya que va en contravía de la Constitución Política y el ordenamiento jurídico dependiente de ella, porque los convenios de la OIT regulan los derechos fundamentales laborales.” [10]

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Carlos Andrés Guevara Correa, delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la exequibilidad de la Ley 780 acusada, considerando, en síntesis, lo siguiente:

1. Según el interviniente, la Constitución establece que en materia salarial de los servidores públicos, la competencia normativa es compartida entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. Así, en concordancia con el numeral 19, inciso e) del artículo 150 superior, le corresponde al Gobierno, fijar el régimen salarial de los servidores públicos. A su vez, las disposiciones dictadas por el Gobierno deben ser acordes con la Ley Marco, Ley 4ª de 1992, la cual “prescribe los objetivos y criterios para que el Gobierno Nacional proceda a establecer las escalas salariales y prestacionales de aquellos” [11] .

2. De otra parte, el interviniente indica que para la programación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2003, se tuvieron en cuenta los siguientes “criterios específicos y disponibilidades reales” [12] : “i) la inclusión de las partidas de gasto de conformidad con lo establecido en la Constitución Política y en el Estatuto Orgánico de Presupuesto; ii) el acatamiento a la sentencia […] C-1064 de 2001 sobre incremento salarial de los servidores públicos, iii) el cumplimiento de la Ley 617 de 2000, sobre racionalización de gasto.” [13]

3. Respecto de los criterios económicos tenidos en cuenta para la programación para la actual vigencia, el Ministerio de Hacienda afirmó lo que se expone a continuación:

“El ejercicio de programación presupuestal, realizado con el mayor rigor, deja en claro que para el año 2003, no se cuenta con ingresos corrientes para financiar el gasto de la Nación superiores al valor aforado en dicho proyecto; para salvar esta situación habría que aumentar el endeudamiento por encima del previsto en el Plan Financiero. La situación del país, así como la del entorno internacional, especialmente el latinoamericano, no permite aumentar de manera indiscriminada el endeudamiento como mecanismo de financiamiento.” [14]

(…)

“Interpretando de manera armónica los principios y criterios a los cuales debe supeditarse el gobierno nacional para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos, es evidente que la autoridad administrativa no puede sustraerse de la aguda crisis fiscal ni de las restricciones existentes. …”

…en este orden de ideas, la ley de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 fue aprobada por el Congreso de la República, con el supuesto de un aumento salarial basado en todos los criterios que trae la Constitución Política y la ley marco de salarios, y no solo con uno de sus criterios, en forma aislada y automática, como lo sería el incremento salarial fundado, únicamente, en el nivel general de precios de la economía. Esa ley de presupuesto se basa en unas normas constitucionales y orgánicas que le dan la medida y el alcance que puede tener.” [15]

4. En este orden de ideas, el interviniente afirma que al incrementar los salarios en concordancia con la disponibilidad presupuestal, se respeta el principio de legalidad. Al respecto afirma,

“El ejecutivo no podría generar una obligación salarial por encima de las apropiaciones que el Congreso le aprobó como autorización máxima de gasto.

La anterior afirmación tiene fundamento en la Constitución Política al consagrar el principio de legalidad del gasto público en virtud del cual, no se podrá hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, es decir, sólo pueden ser efectuados los gastos que se encuentren apropiados en la respectiva ley anual.

A su vez, el artículo 347 de nuestra Carta contiene el principio de universalidad del gasto, en el cual se establece la obligación del Gobierno Nacional de incluir en el proyecto anual de presupuesto la totalidad de las apropiaciones que pretenda ejecutarse en una determinada vigencia fiscal, el cual propende por el efectivo control político y operativo del presupuesto.

…es necesario precisar que no se garantizaría el principio del legalidad del gasto público si no existe la disponibilidad presupuestal. Este último instrumento, justamente busca que la correspondencia entre el gasto presupuestado y el ejecutado se logre durante la respectiva vigencia fiscal… se puede concluir entonces que habrá disponibilidad cuando matemáticamente exista diferencia entre el gasto presupuestado y el gasto realizado, cuyo saldo es la cantidad disponible para ser objeto de nuevos compromisos.” [16]

5. Respecto del cargo según el cual la Ley 780 acusada vulnera el derecho a la igualdad, el interviniente considera que  “el incremento salarial [autorizado en la ley acusada] no constituye una discriminación sino una diferenciación justificada y razonable. La igualdad, prevista en el artículo 13 de la C.P., no es una igualdad matemática sino real y efectiva. Pretender que quien tenga una asignación mayor a dos salarios mínimos reciba el mismo tratamiento de quien devenga un salario mínimo vital, no se compadece con esta noción, pues son dos situaciones distintas que deben tener un tratamiento diferente para que se cumpla la mencionada igualdad real. Para los salarios medios y altos un aumento salarial no es un opción de vida, es simplemente una variación de conductas en su oferta - demanda” [17] .

Según el demandante, el derecho a la igualdad conduce a un “aumento focalizado, en el salario de aquellos servidores públicos que devengan menos de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes (…)” [18] .

6. En cuanto a la supuesta violación del artículo 53 de la Constitución, la intervención del Ministerio de Hacienda afirma lo siguiente:

“en cuanto a (…) los mandatos constitucionales [que] imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneración de los trabajadores sea digna, vital y móvil, (…) se observa de la jurisprudencia (…) que el poder adquisitivo real del salario no es absoluto; la política salarial no puede ser ajena a las actuales condiciones fiscales, ni constitucionales, tales como la legalidad presupuestal, de conformidad con la cual las obligaciones que en esta materia se adquieran, deben corresponder con la disponibilidad de recursos con que cuente el Estado en una vigencia fiscal determinada, por tal motivo y en aras de respetar los lineamientos gubernamentales, se debe ajustar a la situación económica de la Nación (…)” [19]

Sin embargo, con excepción de los apartes citados anteriormente encaminados a sostener que el derecho invocado no es absoluto, el Ministerio de Hacienda no desarrolló argumento alguno para justificar el alcance de la limitación al derecho a recibir una remuneración móvil de acuerdo a la variación de las condiciones económicas ni el grado que debería tener dicha limitación en las escalas salariales medias y altas. Tampoco se indica cuáles son los parámetros para determinar el referente con el cual han de ajustarse los salarios ni su relevancia dentro de la política macroeconómica general del gobierno.

Mediante concepto No. 3264 de 25 de junio de 2003, el Procurador General de la Nación (E), Carlos Arturo Gómez Pavajeau, solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo 2 de la Ley 780 de 2002, “salvo en cuanto se omitió el deber jurídico contenido en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política.” Por lo mismo, insta al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que en sus ámbitos de competencia “subsanen dentro de la presente vigencia fiscal la omisión referida, incluyendo las partidas necesarias para garantizar el derecho de todos los servidores públicos al reajuste de sus salarios, el cual debe corresponder como mínimo al porcentaje de la inflación real causada en el año anterior.”

Para el Representante del Ministerio Público, el problema que plantea la demanda es determinar si el legislador incurrió en una omisión de carácter relativo en la Ley 780 de 2002, “al no presupuestar los rubros suficientes para cubrir el reajuste salarial diferenciado de los servidores públicos en un monto por lo menos igual al índice de inflación, certificado por la autoridad competente.”

Antes de proceder a su análisis, la Vista Fiscal aclara que si bien la demandante acusa la totalidad de la Ley 780 de 2002, los cargos de inconstitucionalidad se refieren exclusivamente al artículo 2 de la norma, por cuanto es éste el que comprende las apropiaciones para atender los gastos de funcionamiento y los gastos autorizados para la presente vigencia fiscal. Precisa también, recordando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que cuando se trata de demandas dirigidas contra la ley anual del presupuesto, no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material porque “i) la norma no es exactamente la misma, pues se trata del presupuesto de vigencias diferentes; ii) la circunstancia no es exactamente la misma por cambio de la nómina; y iii) porque al tratarse de una omisión legislativa, no puede sostenerse que se ha reproducido el texto que la contiene.”

En primer lugar, el Procurador pasa a dilucidar la competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas de inconstitucionalidad cuando se acusa una omisión legislativa de carácter relativo. Haciendo referencia a la jurisprudencia constitucional, concluye que en el caso bajo estudio “se trata, prima facie, de una omisión de carácter relativo, pues se acusa la Ley 780 de 2002, no en cuanto a su contenido literal, sino por la omisión en que incurrieron, tanto el Gobierno Nacional como el Legislador, la cual impide el cumplimiento cabal de la obligación constitucional de reajustar el salario para que éste no pierda su poder adquisitivo.”

En segundo lugar, la Vista Fiscal hace un recuento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con el carácter móvil del salario, [20] y concluye que existe una regla jurisprudencial según la cual el gobierno tiene la obligación de “reajustar el salario de todos los empleados públicos por lo menos en el mismo porcentaje del índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior, quedando en libertad para realizar incrementos diferenciados por encima de este reajuste, en el cual sí puede establecer tratamientos diferenciales con fundamento en consideraciones de orden socioeconómico.” Señala además el Procurador que a pesar de que en todas las sentencias se mantiene el derecho de los trabajadores públicos a la movilidad del salario, “en ellos no se ha mantenido constante un criterio para determinar dicha movilidad y garantizar o no un tratamiento igual a los trabajadores con relación a la pérdida del poder adquisitivo.”

En tercer lugar, el representante del Ministerio Público señala que de manera reiterada ha sostenido en todos los conceptos relacionados con el incremento salarial de los trabajadores al servicio del Estado, que la garantía efectiva de los trabajadores a un salario vital y móvil, “exige el mantenimiento de la capacidad adquisitiva del salario, lo cual necesariamente implica el ajuste anual de los salarios, al menos en la misma variación del índice de precios al consumidor.” La Vista Fiscal indica que no es admisible la justificación de permitir la disminución real de los ingresos de trabajadores, con el único parámetro de ser superiores al promedio, pues tal criterio es, en su opinión, “contrario al principio de igualdad, por cuanto la escala salarial de los trabajadores públicos no representa una (...) situación de privilegio frente a los otros trabajadores, sino que guarda proporción con la exigencia de unos requisitos relacionados con la experiencia, la capacitación y la responsabilidad asignada, según el cargo.” Aduce además que “no considera conveniente que para un grupo de trabajadores de ingresos medios, este derecho se convierta en una simple formalidad y que condenados por la libertad que la Corte ha dado al Gobierno, pierdan, como ha venido sucediendo en estos últimos años y de manera continua e indefinida, el poder adquisitivo de su salario.”

Señala también el representante del Ministerio Público que “la equivalencia entre capital y trabajo debe ser real y permanente y conseguirla supone necesariamente mantener actualizado el valor del salario, ajustándolo periódicamente de acuerdo con el comportamiento de la inflación, pues de lo contrario no se contrarrestaría la pérdida del poder adquisitivo ni se aseguraría que en términos reales conserve su valor.”

Para el Procurador “está demostrado que la norma acusada parte del supuesto según el cual el Gobierno Nacional y el Legislador si bien señalaron un rubro para garantizar el aumento salarial de los empleados al servicio del Estado, el mismo no resulta ser suficiente para contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo y asegurar que en términos reales conserve su valor, pues como se desprende del mismo mensaje presentado por el Presidente de la República, la reducción de los gastos de funcionamiento, se hizo, entre otros, sobre la base de un aumento salarial que no representa en ningún caso la variación de la inflación.”

Por lo anterior, solicita a la Corte revisar la posición fijada en la sentencia C-1064 de 2001, y regresar a la postura de la sentencia C-1433 de 2000, recogida en el salvamento de la sentencia del 2001. Para justificar esta solicitud, presenta los siguientes argumentos de fondo.

En primer lugar, recuerda los fundamentos del derecho constitucional a la movilidad del salario, contenida en el Preámbulo de la Carta y en los artículos 1, 25, 53 y 373 Superiores y señala que “desproteger de los trabajadores ante los efectos de la inflación, genera el rompimiento del carácter conmutativo de la relación laboral, por cuanto el patrono, en este caso el Estado, resulta beneficiado de la misma cantidad y calidad de trabajo, pagando por ello un valor real menor cada año, lo que implica un enriquecimiento sin causa. (...) Dentro del actual régimen laboral, los trabajadores están asumiendo el costo de la inflación durante un año ya que el reajuste sólo se realiza en el año siguiente, es decir, siempre el salario está por debajo de su valor real.”

En concepto del Procurador, “no puede convertirse en costumbre el buscar apalancamiento de las finanzas públicas en los recursos destinados a garantizar los derechos de los trabajadores”, y por ello, solicita a la Corte “reiterar que el reajuste salarial debe hacerse por lo menos cada año, en el monto correspondiente por lo menos al índice de inflación del año anterior, pero para todos los trabajadores.”

En segundo lugar, indica el Procurador que la autonomía estatal para la fijación de los salarios, está limitada por el deber de garantizar la efectividad de los derechos de los trabajadores. En ese sentido afirma que “si bien el gobierno y el legislador, al presentar y aprobar según sus competencias la ley de presupuesto, deben procurar el saneamiento de las finanzas públicas, de conformidad con la política macroeconómica, ello no puede hacerse a costa de los derechos mínimos de un sector de los trabajadores del Estado, por cuanto ello representa una desigualdad en las cargas públicas, al obligar sin ninguna razón que lo justifique, a un sector de recursos medios, a renunciar a sus derechos, mientras que a los demás trabajadores del Estado se les reconoce plenamente la pérdida del poder adquisitivo de sus ingresos.”

En tercer lugar, la Vista Fiscal señala que la protección del poder adquisitivo del salario tiene su fundamento en el derecho a la igualdad, por lo cual “si se protege la pérdida de poder adquisitivo de los altos funcionarios del Estado, debe colegirse que es contrario al espíritu de la Carta, dar un tratamiento discriminatorio negativo a quienes tienen ingresos muy inferiores a los de estos funcionarios; si se protege a quienes ya no están prestando sus servicios, cuál es la justificación para proteger a quienes actualmente están aportando el valor de su trabajo; si se les reconoce a los trabajadores menos calificados, cuál sería la justificación para no reconocerlo a aquellos a quienes se les exige mayor calificación, experiencia, mayor responsabilidad y mayores cargas tributarias?”

Para el Procurador, “el Gobierno Nacional y el Legislador, en desarrollo del deber impuesto por la Constitución, desconocieron que todos los asalariados para efectos del reajuste por inflación, se encuentran en la misma situación de hecho cual es la pérdida del poder adquisitivo de sus ingresos. Por tanto, encontrándose todos en la misma situación de hecho, no puede desfavorecerse sin justificación objetiva a un sector de los trabajadores estatales, al desmejorar su situación laboral, disminuyendo en términos reales el valor de su trabajo.”

Finalmente, señala el representante del Ministerio Público, que sin desconocer “las claras dificultades fiscales por las que atraviesa el país,” considera que “ellas no eximen a los distintos órganos estatales del cumplimiento de los preceptos superiores, más aún cuando no está demostrado que éstos hubiesen adoptado las medidas necesarias y suficientes para afrontar tales vicisitudes, y que indefectiblemente el último remedio fuese, precisamente, el no reconocimiento para algunos servidores estatales, del porcentaje total de pérdida del poder adquisitivo de su salario.”

VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.

2. Problema Jurídico y ausencia de cosa juzgada

Para formular el problema jurídico que habrá de resolver la Corte, se partirá de los argumentos presentados en el curso del proceso. Estos se pueden sintetizar en dos preguntas:

- ¿Incurrió el legislador en una omisión relativa inconstitucional al apropiar para la vigencia fiscal de 2003 una suma de sesenta y cinco billones seiscientos noventa y tres mil ochocientos treinta y nueve millones setecientos treinta y cuatro mil cuatrocientos seis pesos ($65,693,839,734,406) para cubrir los gastos de la Nación dado que según la demandante y el Procurador los recursos apropiados son insuficientes para ajustar todos los salarios de los servidores públicos cobijados en la Ley 780 de 2002 en un porcentaje equivalente a la inflación causada en el año 2002?

- ¿En qué condiciones y en qué grado puede ser limitado el derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario?

La posibilidad de entrar a resolver estos dos problemas depende de que no exista cosa juzgada, como lo sostiene el Procurador. La Corte ha distinguido entre seguir un precedente y el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. [21] Si bien en la sentencia C-1064 de 2001 la Corte se dividió en este punto, ahora de manera unánime se admite que respecto de diferentes leyes anuales de presupuesto, así los problemas jurídicos que de ellas se desprendan sean semejantes, no se puede predicar el fenómeno de la cosa juzgada. Dijo la Corte entonces, y ahora lo reitera, lo siguiente:

“En todo caso, a pesar de la semejanza entre los preceptos demandados en uno y otro caso, no es posible afirmar que existe cosa juzgada material. La comparación específica del contenido de las disposiciones objeto de las demandas, las características de la omisión cuestionada, y el contexto en el que una y otra fueron expedidas y aplicadas, impiden llegar a esa conclusión.

3.1.2.1. En primer lugar, la diferencia entre los objetos demandados es de tal naturaleza que ni siquiera es posible establecer una similitud entre las proposiciones normativas que ya fueron estudiadas por la Corte y las que ahora se analizan. Ha de tenerse presente que la ley de presupuesto tiene una vigencia anual, necesariamente distinta a la de años anteriores y, por lo tanto, el monto apropiado por el Gobierno Nacional en la Ley 628 para cumplir con los gastos incluso en materia de funcionamiento es distinto al señalado en la Ley 547. El monto de la nómina a pagar a los funcionarios públicos este año es diferente pues la planta de personal ha variado y la política salarial que cuestiona implícitamente la demanda también ha sufrido cambios durante el último año, por mencionar tan sólo algunos elementos de apreciación que distinguen a los presupuestos del año 2000 y de 2001.

3.1.2.2. Además, el contexto normativo en el que se expidieron una y otra ley ha cambiado apreciablemente. El artículo 92 de la Ley 617 de 2000, a manera de ejemplo, cuya naturaleza y rango es el de norma orgánica de presupuesto, podría cambiar eventualmente el contexto jurídico de estudio de la ley presupuestal. Así, el marco normativo difiere al de otros años y ello crea  exigencias al propio Congreso de la República sometido a la ley orgánica de presupuesto a quien no podría pedírsele, simple y llanamente, que aplique la excepción de inconstitucionalidad o que viole las normas orgánicas del presupuesto [22] . La Corte, sin embargo, constata que el orden cronológico de aprobación y publicación de la ley anual de presupuesto de 2001, Ley 628 de 2000, por un lado, y de la ley que contiene el artículo 92 citado, Ley 617 de 2000, por otro lado, muestra que el Congreso adoptó ambas disposiciones dentro de una voluntad democrática común dirigida a reducir las expectativas inflacionarias y disminuir el crecimiento de los gastos de personal. Este es un elemento del contexto jurídico y real que el juez constitucional no puede dejar de sopesar al analizar si se da el fenómeno de la cosa juzgada respecto de una ley anual de presupuesto. [23]

3.1.2.3. Adicionalmente, tal y como se anotó, cuando se pretende afirmar la existencia de cosa juzgada material es menester comprobar que la norma  objeto de la segunda demanda de inconstitucionalidad, a pesar de no ser una réplica textual de aquélla que ya estudió la Corte, reproduce su contenido normativo, lo cual es imposible cuando lo que se alega es una omisión del legislador, pues en ese caso, no hay un contenido material propio que sirva como término de comparación [24] . Una omisión carece de contenido normativo y, por eso, es considerada ausencia de regulación de una materia determinada. Podría argüirse que las omisiones tienen un contenido normativo implícito, v.gr., no regulan una materia. No obstante, esto es una barrera adicional a la identificación de la similitud entre la omisión implícita anterior y la nueva omisión implícita. Por ejemplo, si dentro de los factores implícitos se incluye la política de reajuste salarial, es claro que la del año 2000 es significativamente diferente a la del año 2001.”

Si bien no hay cosa juzgada tampoco en este caso, en el cual se juzgará parcialmente la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003, ello no significa que no existan precedentes que la Corte ha de respetar en aras de la seguridad jurídica, de la confianza legítima y del principio de igualdad que demandan de los jueces consistencia jurisprudencial, salvo razones poderosas para variar o rectificar la doctrina vigente. Por lo tanto, al resolver los problemas jurídicos mencionados la Corte seguirá los precedentes sobre la materia, sin que ello impida tener en cuenta y sopesar las particularidades del presente caso.

3. Síntesis del precedente que se seguirá en el presente caso y se aplicará al nuevo contexto en que se inscribe el presupuesto de 2003. Precisión sobre la titularidad del derecho y el principio de progresividad

Los aspectos del precedente sentado en la sentencia C-1064 de 2001 que se siguen son los siguientes: el reconocimiento del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores públicos cobijados por dicha ley (sección 3.1); al carácter limitable de tal derecho cuando se esgriman razones de peso para ello de acuerdo con parámetros de progresividad y protegiendo especialmente los salarios bajos (sección 3.2); el juicio estricto de constitucionalidad aplicable en la materia dentro del cual las necesidades de la política macroeconómica tienen relevancia e importancia jurídica y se respeta un margen suficiente de apreciación y configuración a las autoridades competentes (sección 3.3); la admonición al Congreso y al Ejecutivo en el sentido de que ante la ausencia de parámetros legales específicos para ponderar el derecho mencionado frente a las necesidades macroeconómicas y los requerimientos para preservar la sostenibilidad del gasto social, la Corte aplicará parámetros relevantes disponibles en lugar de diseñar una fórmula de incremento salarial (sección 3.4). Los elementos esenciales del precedente serán precisados, en especial el asunto atinente a la titularidad del derecho y a las implicaciones del principio de progresividad. Luego, se aplicarán los criterios doctrinarios a la norma acusada en el presente proceso (apartado 5), que tiene un significado distinto a la juzgada en 2001 y se inscribe en un contexto jurídico y fáctico diferente (apartado 4). A continuación se exponen los aspectos del precedente constitucional que se reitera en esta oportunidad.

3.1 El derecho a mantener el poder adquisitivo del salario

La Corte ha reconocido consistentemente en su jurisprudencia –sentencias C-815 de 1999; C-1433 de 2000, C-1064 de 2001–, la existencia del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario. “El inciso 1º del artículo 53 de la Constitución establece dentro de los principios fundamentales, que debe desarrollar el estatuto del trabajo, el derecho a una ‘remuneración mínima vital y móvil’. Este enunciado ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario [25] ...”. [26]

Este derecho constitucional consiste en el ajuste periódico del salario con el fin de contrarrestar la inflación y asegurar que aquél en términos reales conserve su valor, sin que ello impida que se decreten incrementos, más allá de la actualización.

La función que cumple el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario es garantizar el mínimo vital y móvil a los trabajadores y a quienes de ellos dependen. [27]

3.1.1 Fundamento de este derecho en el Estado Social de Derecho

El fundamento del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario se encuentra en la interpretación sistemática de la Constitución (artículos 1, 2, 25, 53, 95-9 C.P.), de conformidad con los tratados y convenios internacionales sobre protección al trabajo y al salario. En sentencia C-1064 de 2001 sostuvo sobre el particular la Corte:

“(U)na interpretación sistemática de la Constitución permite en efecto afirmar que con base, entre otros, en los fines de construir un orden social justo (Preámbulo y artículo 2), los principios fundamentales de Estado social de derecho, dignidad humana, solidaridad y trabajo, los deberes sociales del Estado – entre ellos los que tienen que ver con promover y garantizar la prosperidad y el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; tomar medidas para que la igualdad sea real y efectiva; proteger especialmente al trabajo en todas sus modalidades; garantizar los medios para que las pensiones mantengan su poder adquisitivo constante; asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas – y el mandato del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos, es posible fundamentar un derecho constitucional en cabeza de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario.

Igual conclusión se impone de la interpretación constitucional a la luz de los tratados y convenios internaciones de protección al salario (artículo 93 inciso 2 C.P.). Es así como los Convenios 95 y 99 de la Organización Internacional del Trabajo relativos a la protección del salario, aprobados respectivamente mediante las Leyes 54 de 1962 y 18 de 1968, refuerzan la conclusión según la cual el derecho a un salario justo presupone el derecho a mantener el poder adquisitivo del mismo.”

No es necesario repetir en esta ocasión lo dicho en sentencias anteriores sobre el particular, para desarrollar lo sostenido en los párrafos citados. Lo pertinente es precisar quiénes son los titulares de este derecho que el texto de la Constitución califica como uno de los “principios mínimos fundamentales” que ha de contener el estatuto del trabajo y que enuncia en los siguientes términos: “remuneración mínima vital móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo.” (artículo 53, C.P.)

3.1.2 Titulares de este derecho y sus alcances

En el contexto del análisis de constitucionalidad de la Ley 780 de 2002, en particular de su artículo 2 acusado por no incluirse para la vigencia del 2003 las apropiaciones presupuestales suficientes para atender el ajuste salarial de los servidores públicos, cabe resaltar que para efectos del presente proceso, el grupo de titulares del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario son todos los servidores públicos de las entidades cobijadas por la mencionada ley, sin exclusión de los servidores de salarios medios y altos. Carece de sustento constitucional afirmar que, por el simple hecho de que el reajuste en términos de la inflación causada se ha llevado a cabo para los servidores públicos de menores salarios y no así a los de más de dos salarios mínimos, el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario sólo tiene como titulares a los servidores públicos que perciben salarios bajos. Tal interpretación confunde la titularidad del derecho con los alcances del mismo. En efecto, la Constitución no admite que se discrimine para efectos del reconocimiento de un derecho constitucional con base en el nivel salarial, pero sí permite que el alcance del derecho sea diferente dependiendo del nivel de la remuneración salarial, entre otras razones, en virtud del principio de solidaridad (artículo 1 C.P.) y del principio de igualdad material (artículo 13 C.P.).

La Corte ha sostenido al analizar los alcances de un derecho constitucional que éstos dependen tanto de su contenido como de las circunstancias en que el derecho es invocado. [28] En cuanto al contenido del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario dijo:

“La movilidad del salario no es formal sino real; la importancia del mínimo vital y el carácter anual de la movilidad. La Corte estima que el postulado de la “remuneración mínima vital y móvil” no conduce a un concepto formal de la movilidad del salario, precisamente por el hecho de que el aumento del salario depende de factores variables y múltiples que hablan en contra de un criterio tan sólo nominal para su determinación. Por el contrario, la movilidad del salario no puede ser entendida, para que sea efectiva (art. 2 CP), sino en un sentido real para responder a las variaciones de los factores de los cuales depende su capacidad adquisitiva.”

En cuanto a las condiciones de su ejercicio, la Corte ha señalado que, prima facie, las personas en escalas salariales bajas se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad que las ubicadas en escalas salariales medias, las cuales asimismo están en una situación diferente a las que devengan salarios altos. Frente a una eventual limitación de sus derechos salariales, si bien todos los servidores cobijados por la ley acusada son titulares del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, el alcance de éste debe ser mayor a medida que se desciende en la remuneración del servidor público, ya que las personas de bajos salarios requieren de una mayor protección. Así lo consideró la Corte en sentencia C-1064 de 2001 al sostener que “no todos los servidores públicos se encuentran en la misma situación salarial. Además, existen grandes diferencias entre los servidores ubicados en los niveles superiores de ingreso y los demás servidores públicos.”

3.2 El carácter limitable del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario

El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es ilimitado. En efecto, la jurisprudencia de la Corte ha sostenido invariablemente que este derecho no es un derecho absoluto, como no lo es ningún derecho en un Estado Social y Democrático [29] . Manifestó la Corte:

“La conceptualización del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo específico de la doctrina según la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la práctica su ejercicio efectivo. Así lo ha reiterado esta Corporación cuando ha interpretado derechos de diversa naturaleza y contenido [30] .” [31]

Lo anterior no significa, sin embargo, que el carácter limitable de los derechos constitucionales permita desconocer su peso e importancia frente a otros conceptos jurídicos como pueden ser los fines colectivos o los intereses generales, incluso de orden constitucional como, por ejemplo, los fines esenciales del Estado o el interés público. La limitación de un derecho constitucional se justifica para alcanzar fines específicos de interés público y en la medida adecuada, conducente o necesaria, según el caso, para alcanzar tales fines concretos. Ello en razón a que frente a estos fines los derechos tienen una prioridad deontológica que impide que sean disueltos en un mero cálculo utilitarista o desconocidos invocando la voluntad de las mayorías. Sobre este particular anotó la Corte en la sentencia antes referida:

“(L)os derechos no pueden ser desconocidos mediante la simple invocación del principio de interés general. En este orden de ideas es importante recordar la doctrina de la Corte en el sentido de que los “derechos constitucionales no pueden entonces ser disueltos en un cálculo utilitario sobre el bienestar colectivo, ni pueden estar sometidos al criterio de las mayorías, ya que esos derechos son precisamente limitaciones al principio de mayoría y a las políticas destinadas a satisfacer el bienestar colectivo” [32] .”

En particular con respecto al derecho a mantener el poder adquisitivo del salario por parte de los servidores públicos cobijados por la ley acusada, la Corte sigue la distinción ya reconocida en relación con la limitación diferenciada a tal derecho según se trate de servidores públicos de bajos salarios, o de salarios medios y altos. Para los servidores públicos con salarios medios o superiores la limitación del derecho puede ser mayor. En el mencionado fallo la Corte precisó que el derecho de los primeros es “intangible” pese a las circunstancias económicas del país, en el sentido de gozar de una protección constitucional reforzada, dejando en claro que la intangibilidad no supone un carácter absoluto, idea contraria al carácter limitable de los derechos. Sostuvo la Corte sobre el particular:

“En cuanto al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores públicos cuyo valor es menor a dicho promedio ponderado, la Corte señala que éste tiene el carácter de intangible en razón a la protección constitucional reforzada que la Constitución les dispensa. Es decir, es un derecho que si bien no es absoluto, constitucionalmente se le reconoce una resistencia especial frente a posibles limitaciones resultantes de la acción de las autoridades públicas. Es un derecho que, pese a encontrarse el país en una situación económica como la actual, del proceso se desprende que no puede ser tocado. (...)

Así pues, este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente su salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio preponderante la inflación. Dicho derecho no debe ser limitado respecto de quienes ganan un salario inferior al promedio ponderado mencionado.

En ese sentido, por las razones expuestas, su derecho en las circunstancias actuales resulta intangible porque no debe ser tocado. No entra la Corte a elaborar una doctrina sobre las diferencias entre la naturaleza absoluta de un derecho y la función intangible de un derecho. Es ésta una cuestión cuyo desarrollo no es necesario para resolver el problema jurídico planteado en el presente proceso.

En el caso de los servidores públicos que devengan los salarios más altos la situación es diferente. Por una parte, los elementos de juicio fácticos apreciados por la Corte muestran que su situación no es tan gravosa como aquella en la que se encuentra gran parte de la población, y por otra, el contexto jurídico indica que no se trata de sujetos que por su situación, relativamente mejor que la de los desempleados que no gozan efectivamente del derecho al trabajo y que la de las personas en diferentes circunstancias de pobreza amparadas por normas constitucionales expresas, deban recibir una protección constitucional reforzada, como sí ocurre en el caso de los servidores que devengan los menores salarios por las razones anotadas.”

Según la jurisprudencia citada, la intangibilidad no se relaciona con el carácter absoluto del derecho, sino con la imposibilidad de limitarlo con base en razones comunes, dada su protección constitucional reforzada. Además, según el mencionado precedente, para los servidores públicos de los más bajos ingresos se reconoció el derecho al aumento de su salario de forma que se mantenga su poder adquisitivo real, debiendo tenerse como “criterio preponderante la inflación”, salvo que se aduzcan razones de tal peso que un criterio diferente para realizar el aumento se justifique constitucionalmente.

A este respecto, en materia de la exigencia de la debida justificación de las medidas que inciden sobre los derechos, la jurisprudencia ha sido clara y consistente. Cuando una medida limita derechos de rango constitucional, sean o no fundamentales, su constitucionalidad depende de las razones o argumentos esgrimidos en defensa de la medida. Ello porque si bien los derechos no son absolutos, sólo razones de suficiente peso y dimensión pueden justificar su limitación, y de la fuerza de tales razones depende el grado en que el derecho pueda ser afectado en cada caso. En ello radica el carácter argumentativo del debate en torno a la constitucionalidad de las leyes o normas con fuerza legal. Y no puede ser de otra forma en un sistema jurídico que pretende legitimidad y en el que el ejercicio del poder debe justificarse no simplemente en la voluntad de la autoridad competente para dictar la medida sino en el pleno respeto a los principios, derechos y deberes plasmados en la Constitución. Las razones y su peso dependen de un contexto fáctico y normativo cambiante. Una misma razón puede no tener el mismo alcance y peso en un mismo tipo de controversia si el contexto fáctico y normativo se ha modificado.

La presente sentencia encuentra que ni el gobierno ni el legislador presentaron razones que justificaran un cambio de criterio en relación con el criterio para reajustar el salario a los servidores públicos de bajos ingresos, por lo cual en el presente proceso la Corte se estará al precedente antes citado y protegerá el poder adquisitivo real con fundamento preponderantemente en la inflación. Ahora, como se expondrá más adelante, en cuanto al parámetro a tener en cuenta en vista del cambio en el contexto normativo suscitado por la ley convocante del referendo (Ley 769 de 2003), la Corte señalará un criterio más preciso siguiendo las decisiones adoptadas por el legislador en normas aplicables a la vigencia fiscal de 2003 (ver apartado 5.3).

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Adelante

Notas

[1] Cfr folio 2 del expediente.

[2] Cfr folio 10 del expediente.

[3] Cfr folio 10 del expediente.

[4] Cfr folio 10 del expediente.

[5] Cfr folio 11 del expediente.

[6] Cfr folio 11 del expediente.

[7] Cfr folio 10 del expediente.

[8] Cfr folio 21 del expediente.

[9] Cfr folios 21 y 22 del expediente.

[10] Cfr folio 23 del expediente.

[11] Cfr folio 68 del expediente.

[12] Cfr folio 70 del expediente.

[13] Cfr folio 70 del expediente.

[14] Cfr folio 70 del expediente.

[15] Cfr folio 71 y 72 del expediente.

[16] Cfr folios 70 a 73 del expediente.

[17] Cfr folio 71 del expediente.

[18] Cfr folio 74 del expediente.

[19] Cfr folio 75 del expediente.

[20] El Procurador cita las sentencias C-004 de 1992, T-102 de 1993, T-062 de 1993, C-448 de 1996, T-276 de 1997, SU-519 de 1997, C-815 de 1999, C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001. Entre otras reglas, el Procurador menciona las siguientes: 1) “el salario debe ser llevado por lo menos a su nivel original;” 2) “el salario debe por lo menos mantener el valor que tenía cuando se fijó dentro de la relación laboral, traducido en valor adquisitivo, siempre y cuando no aparezcan modificaciones (cantidad y calidad de trabajo) que alteren ese valor recíproco de la prestación, para que mantenga su conmutatividad;” 3) existe “la obligación de reajustar el salario como mínimo en relación con el IPC,” teniendo en cuenta, entre otros criterios, “la meta de inflación del siguiente año fijada por el Banco de la República, la productividad acordada por el comité tripartito, la contribución de los salarios al ingreso nacional y el incremento del PIB;” 4) “Es regla vinculante hacer al menos un aumento general cada año para resguardar a los trabajadores del impacto de la pérdida del poder adquisitivo;” 5) “El reajuste salarial que se decrete nunca podrá ser inferior al porcentaje del IPC del año que expira;” 6) “Debe mantenerse el valor del trabajo en una equivalencia que debe ser real y permanente, y cuya consecución supone necesariamente mantener actualizado el valor del salario;” 7) “El ajuste del salario, desde la perspectiva señalada, no corresponde propiamente a su incremento, pues este último se verifica únicamente cuando se aumenta la remuneración, luego del ajuste por inflación;” 8) “Ningún patrono público ni privado tiene autorización constitucional para establecer incrementos salariales únicamente en el nivel mínimo y dejar de hacerlos indefinidamente cuando se trata de trabajadores que devengan más del salario mínimo;” 9) “El aumento de precios y no de salarios constituye un enriquecimiento sin causa por parte del empleador;” 10) “No hacer el reajuste a todos los funcionarios públicos implica (...) un tratamiento discriminatorio en perjuicio de un vasto sector de servidores públicos, bajo el criterio de que la mayoría de los trabajadores deben hacer un sacrificio como contribución al saneamiento de las finanzas públicas. Dicho tratamiento rompe el principio de igualdad salarial en la medida en que la situación de todos los trabajadores está igualmente afectada por la situación económica y, en especial, por el fenómeno inflacionario. Y si el Estado debe preservar el valor real del salario (...) no existe fundamento razonable para que solamente en relación con determinados servidores se logre este propósito y en cambio se desatienda con respecto a otros;” 11) “El mantenimiento de la capacidad adquisitiva del salario es un derecho protegido constitucionalmente, pero la movilidad del salario no es un derecho absoluto ni puede protegerse igual para todos los trabajadores, sino que debe darse protección especial a los trabajadores de menos ingresos;” 12) “Debe haber un ajuste anual de salarios, pero no está atado al índice de inflación, ni es función de la Corte atarlo a este índice, por cuanto la no conservación de la capacidad adquisitiva no implica el desconocimiento de la prohibición de no desmejorar el salario de los trabajadores contenida en el artículo 53 superior y deben ponderarse los diferentes criterios a tener en cuente en el ajuste salarial;” 13) “La movilidad del salario no es formal sino real, por eso no se puede imponer un único índice sino que debe ajustarse a la realidad de la situación económica, ponderando varios criterios;” 14) “Con relación a la conservación del poder adquisitivo, el caso del salario de los empleados al servicio del Estado es diferente al caso de las pensiones, a las cuales el constituyente les dio protección especial.”

[21] Ver entre otras las sentencias C-489 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-146 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-551 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-394 de 2002 y C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-1075 de 2002, C-003 de 2003, C-006 de 2003 y C-039 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[22] Dice el artículo mencionado de la Ley 617 de 2000:

“Artículo 92. Control a gastos de personal. Durante los próximos cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades Públicas Nacionales no podrá superar en promedio el noventa por ciento (90%) de la meta de inflación esperada para cada año, según las proyecciones del Banco de la República. A partir del sexto año, estos gastos no podrán crecer en términos reales”

[23] Según lo consignado en el mensaje que el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público dirigieron al Congreso sometiendo a consideración el proyecto de ley de presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2001, para poder cumplir con lo regulado en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000,  debía incrementarse el salario de los servidores públicos en un 6.2% ponderado, teniendo en cuenta que el IPC esperado era de un ocho por ciento (8.75%).  [Cfr. folio 15 y ss. del expediente examinado en la sentencia C-1064 de 2001].

[24] En este punto es necesario indicar que la jurisprudencia constitucional no ha aceptado la aplicación del concepto de cosa juzgada material cuando el objeto de la demanda alude a una omisión legislativa.  El caso que sirvió de marco en la Sentencia C-427 de 1996 (...) es un buen ejemplo sobre el particular.  En esta oportunidad se demandaron unas normas pertenecientes al régimen legal penal (el artículo 457 del antiguo Código de Procedimiento Penal) en las que el actor pretendió ver una omisión legislativa al señalar que para estos procesos (de conocimiento de la justicia de orden público), la ley no había regulado la realización de audiencia pública.  En este caso, (...) la Corte decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-093 del 93 por existir cosa juzgada material, pues allí se hizo un estudio detallado de otra disposición ( el Parágrafo del artículo 13 del decreto 2790 de 1990, modificado por el artículo 1° del decreto 390 de 1991, que fue a su vez adoptado como legislación permanente por el artículo 5° del decreto 2271 de 1991) en la que de manera expresa se decía que: "En los procesos de competencia de los Jueces de Orden Público, no habrá audiencia pública en ningún caso".  Ahora bien: el criterio que sirvió a la Corte en la C-427 de 1996 para arribar a su decisión fue la existencia de un pronunciamiento anterior sobre una disposición normativa, la existencia o no de audiencia pública en la justicia de orden público, idéntica aquella que el actor decía se había omitido.  De ninguna manera se aceptó aquí la procedencia de la cosa juzgada material ante omisiones legislativas. 

[25] Corte Constitucional, Sentencia C-815 de 1999, M. P. José Gregorio Hernández.

[26] Sentencia C-1064 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño (Con salvamento de voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas. Aclaró el voto el magistrado Álvaro Tafur Galvis.)

[27] Sentencia C-815 de 1999, ya citada.

[28] Algunas sentencias que enfatizan el carácter limitado de los derechos y hacen depender el alcance de los mismos de las circunstancias concretas en las que se encuentra la persona que invoca el derecho, son las siguientes: T-512 de 1992, C-454 de 1993, C-548 de 1994, C-045 de 1996, C-475 de 1997, SU-476 de 1997, C-087 de 1998, T-483 de 1999 y C-110 de 2000.

[29] Corte Constitucional, Sentencia C-475 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: “Si el sistema constitucional estuviese compuesto por derechos ilimitados sería necesario admitir (1) que se trata de derechos que no se oponen entre sí, pues de otra manera sería imposible predicar que todos ellos gozan de jerarquía superior o de supremacía en relación con los otros; (2) que todos los poderes del Estado, deben garantizar el alcance pleno de cada uno de los derechos, en cuyo caso, lo único que podría hacer el poder legislativo, sería reproducir en una norma legal la disposición constitucional que consagra el derecho fundamental, para insertarlo de manera explícita en el sistema de derecho legislado. En efecto, de ser los derechos “absolutos”, el legislador no estaría autorizado para restringirlos o regularlos en nombre de otros bienes, derechos o intereses constitucionalmente protegidos. Para que esta última consecuencia pueda cumplirse se requeriría, necesariamente, que las disposiciones normativas que consagran los “derechos absolutos” tuviesen un alcance y significado claro y unívoco, de manera tal que constituyeran la premisa mayor del silogismo lógico deductivo que habría de formular el operador del derecho.

Sin embargo, el sistema constitucional se compone de una serie de derechos fundamentales que se confrontan entre sí. Ello, no sólo porque se trata de derechos que han surgido históricamente como consecuencia de la aparición de valores contrarios, sino porque, incluso, los que responden a sistemas axiológicos “uniformes” pueden verse enfrentados o resultar opuestos a objetivos colectivos de la mayor importancia constitucional. Así, para sólo mencionar algunos ejemplos, el derecho a la libertad de expresión (C.P. art. 20) se encuentra limitado por el derecho a la honra (C.P. art. 21),  al buen nombre y a la intimidad (C.P. art. 15) y viceversa; el derecho de asociación sindical no se extiende a los miembros de la fuerza pública (C.P. art. 39); el derecho de huelga se restringe en nombre de los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales (C.P. art. 56); el derecho de petición esta limitado por la reserva de ciertos documentos para proteger intereses constitucionalmente valiosos (C.P. art. 23 y 74); el derecho al libre desarrollo de la personalidad se encuentra limitado por “los derechos de los demás y el orden jurídico” (C.P. art. 16), etc.”

[30] Entre las sentencias en las cuales se ha rechazado la tesis de que hay derechos absolutos se encuentran las siguientes: T-512 de 1992, C-454 de 1993, C-548 de 1994, C-045 de 1996, C-475 de 1997, SU-476 de 1997, C-087 de 1998, T-483 de 1999 y C-110 de 2000.

[31] Sentencia C-1064 de 2001, ya citada.

[32] Corte Constitucional, Sentencia C-309 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.