Un tercer elemento doctrinario que se reitera en esta oportunidad por la Corte es la aplicación en el presente proceso de un juicio estricto de constitucionalidad. Esto porque la norma demandada ha sido cuestionada por afectar derechos constitucionales como el mínimo vital tanto de las personas que prestan un servicio al Estado como de sus familias. [33] En este punto la Corte reitera la doctrina (3.3.1) y entra a precisar en qué condiciones puede ser limitado tal derecho (3.3.2).

3.3.1 En relación con la intensidad del juicio a aplicar a la ley acusada, la Corte acoge el precedente según el cual:

“La intensidad del juicio de razonabilidad depende de la relevancia constitucional de los valores que podrían ponerse en riesgo con la medida que sea objeto de análisis. Advierte la Corte que en este caso debe aplicarse un juicio estricto por cuanto la norma demandada ha sido cuestionada precisamente porque puede llegar a afectar derechos constitucionales como el salario móvil, el mínimo vital o la dignidad. [34] ” [35]

En relación con la razonabilidad de las limitaciones impuestas al derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario en el caso de los servidores públicos, la Corte ha dejado en claro que ella se aprecia siguiendo tres pasos metodológicos. El primero de ellos consiste en analizar el fin buscado por la decisión adoptada por el Gobierno; el segundo, en analizar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar la relación entre el medio y el fin. [36]

3.3.1.1 Estudio del fin de la medida. El primer paso del juicio de constitucionalidad, cuando su intensidad es estricta, consiste en establecer si el objetivo que busca la medida constituye un fin imperioso, desde el punto de vista constitucional. Es decir, sólo la búsqueda de un fin de tal magnitud y trascendencia haría razonable limitar el derecho constitucional en las condiciones del caso. [37] La limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario debe justificarse entonces en intereses públicos concretos e imperiosos que han de ser ponderados respecto de la norma acusada en cada caso [38]. Tales intereses tienen que ver aquí, principalmente, con la reducción del déficit fiscal que amenaza gravemente la prosperidad general, la prioridad del gasto social y el principio de solidaridad.

En el contexto de un elevado y sostenido déficit fiscal y de un crecimiento acelerado del endeudamiento de la Nación, existe un interés público real y concreto de superar esta situación, por ejemplo, mediante la reducción de los gastos del Estado, lo cual comprende los gastos de personal. En dicho contexto, la reducción del déficit es fin imperioso, tal como lo ha considerado el legislador en este caso según se refleja en el presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 y en la exposición de motivos correspondiente citada en el apartado 4.2 de esta sentencia. La anterior conclusión no significa un juicio de la Corte sobre la política fiscal ni sobre sus bondades o fallas, lo cual escapa a la competencia de esta Corporación. [39]

3.3.1.2 Estudio del medio elegido por la medida. El segundo paso del juicio de razonabilidad estricto consiste en establecer si el medio empleado no está prohibido en el ordenamiento jurídico, pues así el fin buscado sea legítimo constitucionalmente, no es de recibo que sea alcanzado por un medio excluido del ordenamiento jurídico. [40] Como lo sostuvo la Corte, “el propio constituyente ordenó al Estado preferir las partidas presupuestales dirigidas al gasto público social, por encima de cualquiera otra, en una situación en la que los recursos con que se cuenta no sean suficientes para cubrirlas todas de manera óptima. Este mandato constitucional claramente se enmarca dentro del contexto de un Estado Social de Derecho, en el que el deber de solidaridad adquiere relevancia en situaciones económicas críticas. En conclusión, el medio empleado en este caso, no es un medio prohibido; es más, se trata del medio contemplado por el propio constituyente.” [41]

3.3.1.3 Estudio de la relación entre el medio y el fin. El tercero y último paso del juicio de razonabilidad estricto consiste en establecer si el medio es necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto. En efecto, no basta con que el fin buscado sea imperioso y que el medio no esté prohibido. Para justificar constitucionalmente la limitación de derechos como los que se encuentran en juego, se requiere que el medio sea necesario para alcanzar el fin y que no sea desproporcionado. [42]

En cuanto a la necesidad del medio escogido en el caso de la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario por efecto de la reducción de gastos de personal, la Corte precisó que el juicio de necesidad en materia presupuestal adquiere unas connotaciones especiales puesto que la Corte no puede sustituir a las instancias políticas competentes para fijar las políticas económicas. Sostuvo la Corte sobre este punto lo siguiente:

“Aunque usualmente se entiende que un medio es necesario si no existe otra vía alternativa menos gravosa para el derecho limitado, que sirva para alcanzar el fin propuesto, en materia presupuestal deben advertirse ciertas especificidades. No es competencia del juez constitucional entrar a concebir e imaginar todos los posibles cambios y caminos alternativos respecto a las partidas y rubros de la ley anual de presupuesto, con miras a saber si existen otras mejores formas de distribuir los recursos del Estado. Lo que debe verse, entonces, es el peso que tiene el medio seleccionado para llegar al fin imperioso, que en este caso consiste en cumplir con las finalidades sociales del Estado. Así pues, en materia presupuestal un medio se considera necesario cuando su peso es de tal magnitud, que es una condición necesaria para obtener el fin determinado, así no sea a su vez condición suficiente, esto es, que requiera en todo caso la concurrencia de otros medios.

No le compete indagar a la Corte si podrían limitarse también otros gastos para liberar recursos cuyo destino sería la inversión pública social. A lo antes dicho se suman los siguientes argumentos: primero, no es ese el objeto de este proceso que versa sobre la cuestión planteada en la demanda, v.gr. la partida para gastos de personal. Segundo, no le corresponde a la Corte efectuar una revisión integral de la ley de apropiaciones porque esa es tarea del Congreso de la República cuando le es presentado cada año el proyecto de ley de presupuesto. Tercero, en este punto, la comprobación de la necesidad de destinar recursos a inversión social provenientes de gastos de personal no significa que éstos sean suficientes para atender la demanda por educación, salud, servicios públicos, solidaridad social, alimentación y cuidado de indigentes, en fin, para alcanzar un orden social justo, y que por lo tanto no sea conducente efectuar ajustes en otros rubros con el mismo fin. Sin embargo, esa no es una decisión que competa a la Corte.” [43]

Ahora bien, en lo que respecta a la proporcionalidad estricta de la medida se tiene que en el marco de un Estado Social de Derecho, en virtud del principio de solidaridad, quienes están mejor en la sociedad pueden ser llamados a apoyar a aquellos que se encuentran en estado de vulnerabilidad, situación de indefensión o desprotección, o en estado de marginación. En este caso, considera la Carta que no es desproporcionado limitar a los servidores públicos con mejores salarios el derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, con el fin de no afectar al gasto público social. [44] La Corte nuevamente subraya que “la conclusión a la que se llega luego de hacer el juicio de proporcionalidad depende, como se dijo, del contexto económico específico, lo cual significa que la justificación de la limitación es estrictamente temporal. No sería entonces admisible limitar el derecho en cuestión, así sea en aras de cumplir con el gasto social, en un contexto económico en el que sea desproporcionada e innecesaria la limitación. No se desprende de la Constitución que los trabajadores sean los únicos, ni mucho menos los primeros, que deban ser solidarios con los más desvalidos.” [45]

Con base en las premisas anteriores, la Corte procede a ratificar igualmente la doctrina respecto de las condiciones de la limitación del derecho, pero entra a precisar en qué medida puede ser limitado tal derecho (3.3.2). Como se verá en la aplicación de esta doctrina en el presente proceso (apartado 5), en el caso sub examine, que se inscribe en un contexto jurídico y fáctico distinto (apartado 4), se precisan los límites del derecho a partir de nuevos parámetros no existentes cuando se profirió la mencionada sentencia.

3.3.2 Condiciones básicas de la limitación proporcionada del derecho: precisiones sobre la temporalidad y la progresividad

Para el análisis de la proporcionalidad en sentido estricto de la limitación a este derecho, la Corte ha indicado dos criterios orientadores: la temporalidad y la progresividad. A continuación se recuerda lo dicho al respecto en la sentencia C-1064 de 2001 (3.3.2.1) y luego se precisa el significado de estos criterios cuando de manera continua, año tras año, dicho derecho es limitado (3.3.2.2). Tales precisiones apuntan a indicar las condiciones en las cuales la limitación no sería considerada excesiva, mientras no se esgriman razones poderosas en sentido diverso.

3.3.2.1 En sentencia C-1064 de 2001 la Corte sostuvo en relación con las condiciones de limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario lo siguiente:

“En primer lugar, debe decirse que se trata de una limitación y no de una restricción o anulación del derecho. El derecho a conservar el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos que más devengan puede ser limitado pero no desconocido, de tal forma que no es dado dejar de reconocer algún porcentaje de aumento salarial, en términos nominales, a dichos servidores. Surgen entonces dos interrogantes, cuándo debe hacerse el aumento y de cuánto debe ser.

La respuesta a la primera cuestión surge de la norma demandada y de lo pedido por el demandante. La ley de presupuesto es anual [46] y la vigencia fiscal que ésta regula es la comprendida entre el 1 de Enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2001. Los incrementos salariales en el sector público también tienen una dimensión temporal anual en virtud de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley 4 de 1992 (Ley marco de salarios). [47] Además, esta Corte en la sentencia C-710 de 1999, anteriormente analizada, definió el derecho a la movilidad salarial como un derecho que comprende por lo menos reajustes anuales, así estos no se efectúen integralmente dentro de los primeros días del año calendario respectivo.

La respuesta a la segunda cuestión, como se dijo, no puede ser una cifra exacta, lo cual no le compete a la Corte, sino que ésta ha de consistir en el señalamiento de los criterios constitucionales que deben ser observados para que los órganos competentes la puedan fijar. Los dos primeros criterios son equidad y progresividad (...).

El otro criterio que se ha de tener en cuenta para determinar el monto en que se puede limitar el derecho en cuestión, de cada uno de los servidores que devengan por encima del promedio ponderado mencionado, es el de la proporcionalidad, como lo ha sostenido la Corte respecto de las limitaciones a los derechos en general (...).

En conclusión, todos los servidores públicos tienen un derecho constitucional a que se les mantenga el poder adquisitivo real de su salario. Sin embargo, para aquellos servidores que no devengan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, es razonable, en un Estado Social de Derecho y en un contexto social y económico como el considerado en el presente proceso, que su derecho sea limitado, atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcionalidad.

Ello significa que los porcentajes de aumentos salariales para los servidores de las escalas superiores no puede ser igual o mayor a los de los incrementos para los de las escalas inmediatamente inferiores. De lo contrario se desconocerían los principios de equidad y progresividad. Además, entre una y otra escala o grado salarial, las distancias entre los porcentajes de aumento no pueden ser grandes con el fin de evitar diferencias desproporcionadas. Dentro de estos criterios generales corresponde a las autoridades competentes determinar el porcentaje de aumento para cada escala o grado salarial. Escapa a la órbita de la Corte señalar porcentajes específicos. Ello corresponde al margen de discrecionalidad de las autoridades competentes (...).

De otra parte, la limitación del derecho es razonable en el contexto jurídico y real analizado. Ello es importante porque denota la naturaleza temporal de la limitación: esta es constitucionalmente aceptable mientras se den las condiciones que la justifican. Obviamente, no se puede pronunciar la Corte sobre si dicha limitación sería razonable en un contexto diferente.

De lo anterior se concluye que las condiciones de la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos deben respetar el principio de proporcionalidad de tal forma que no se desconozca el núcleo esencial del derecho. Sería desproporcionada una limitación que manifiestamente comprometiera el mínimo vital de los asalariados públicos y de sus familias puesto que la función social del salario se vería completamente recortada. Semejante limitación sería desproporcionada por excesiva. Ahora bien, entre menor sea el salario, prima facie, menor es la capacidad para soportar una limitación de dicho derecho. De ahí que la Corte haya señalado que respecto de los salarios bajos el ajuste debe mantener el poder adquisitivo y que respecto de los salarios medios y altos la limitación admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad económica, menor sea el grado de la limitación. Esto es especialmente relevante para respetar el núcleo esencial del derecho de quienes devengan salarios medios. Advierte la Corte que el principio de progresividad no tiene un alcance circunscrito al ámbito tributario. En efecto, la progresividad de las cargas que se imponen en relación a la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario se justifica en los principios de solidaridad, (artículo 1 de la C.P.) y de igualdad sustancial, (artículo 13 de la C.P.). Según tales principios, quienes más tienen o reciben, tienen mayor capacidad de contribuir, no solo a financiar los gastos del Estado (artículos 95 y 363 C.P.), sino también a soportar en mayor medida limitaciones a sus derechos de contenido socio-económico si ello fuere necesario para mantener o crear las condiciones que permitan que el Estado cumpla sus fines sociales, en especial respecto de los menos favorecidos.

Respecto de los salarios altos la prohibición de limitaciones excesivas a los derechos también hace pertinente la aplicación del principio de progresividad. Sin embargo, no es claro si el aumento en las últimas escalas salariales superiores, puede ser ínfimo o si ello desconocería el núcleo esencial del derecho. A primera vista esto depende de múltiples variables. Por ejemplo, si a los salarios más altos se les aumenta cinco puntos por encima de la inflación causada un año determinado y el año siguiente estos son ajustados cinco puntos por debajo de la inflación causada, siendo ésta del 6%, en dicho año el ajuste habrá sido mínimo – del 1% respecto de la inflación causada en ese año – pero en el lapso de los dos años, por el contrario, el ajuste probablemente habría correspondido a una proporción que mantiene el poder adquisitivo del salario en relación con la evolución de la inflación. En esas condiciones y en ese marco temporal, no se podría concluir que un ajuste bajo desconoció el núcleo esencial del derecho. Por el contrario, en un ejemplo diverso en el cual los ajustes anuales en las escalas salariales superiores sea cercano a cero en un contexto de inflación elevada, en pocos años el salario real probablemente sufriría un deterioro tan grande, que se afectaría el derecho al mínimo vital aún de servidores públicos, situados en las escalas salariales superiores. No le corresponde a la Corte señalar un piso fijo e inamovible que, independientemente del contexto económico y de la evolución de la política salarial, impida que se afecte el núcleo esencial del derecho para tales servidores públicos. Sin embargo, sí compete a la Corte precisar que aún la limitación del derecho en las escalas salariales superiores ha de respetar el principio de proporcionalidad que prohíbe los excesos.

La determinación de cuándo el grado de limitación del derecho en las escalas salariales superiores es desproporcionada y desconoce el núcleo esencial del derecho se habrá de apreciar caso por caso, dentro de un marco temporal que rebasa la anualidad y partiendo de la premisa de que en tales escalas son admisibles las mayores limitaciones del derecho. Para la vigencia fiscal de 2003, en el apartado 6 de esta sentencia la Corte señalará un parámetro habida cuenta de que en las normas vigentes y en las intervenciones en defensa de la norma acusada no se ha indicado ningún criterio.

3.3.2.2 ¿Qué significado tiene que la limitación del derecho constitucionalmente admisible sea “temporal” y “mientras se den las condiciones que la justifican en el contexto”? En el presente caso, la Corte avanza en la precisión de las condiciones y el grado de limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto.

No es admisible, por ejemplo, que la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario sea una limitación permanente y llegue hasta el punto de hacer nugatorio el derecho. Así, por ejemplo, la decisión de limitar el referido derecho en forma indefinida en un contexto inflacionario sería desproporcionada y es, en consecuencia, contraria a los principios constitucionales de protección al trabajo y a la remuneración mínima vital y móvil de los trabajadores (artículos 25 y 53 de la Constitución). No constituye una limitación razonable la disminución indefinida del poder adquisitivo del salario sin justificación objetiva que sustente la continuidad de la misma a pesar de presentarse cambios significativos en el contexto real y jurídico relevante. Ello podría restringir su núcleo esencial. Por lo tanto, es inconstitucional la política pública encaminada a permitir que disminuya indefinidamente el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos.

3.3.2.2.1 Como se dijo, la primera condición en que puede limitarse el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos se relaciona con un criterio temporal, a saber, la transitoriedad de la limitación. Una segunda condición tiene que ver con el principio de progresividad de tal manera que los salarios más altos reciban proporcionalmente una limitación mayor y los salarios más bajos sean los menos afectados. Por su parte, el grado constitucionalmente admisible de la limitación tiene que ver con que ésta tienda a disminuir dentro de las vigencias temporales de tal forma que sea claro que la política pública en materia de salarios de los servidores públicos no está orientada a permitir la caída indefinida del salario real, sino por el contrario apunta a crear las condiciones para que éste conserve su poder adquisitivo en forma plena.

Pasa la Corte a precisar la relación entre progresividad y temporalidad, habida cuenta de que esta no es la primera vez que se limita dicho derecho. En efecto, año tras año ha venido siendo limitado, lo cual plantea la cuestión de determinar cuáles son los alcances de la condición de temporalidad, anteriormente mencionada, y si el principio de progresividad es suficiente para evitar la afectación del núcleo esencial del derecho. Estas precisiones parten en todo caso de la premisa de que las circunstancias en que se justifica limitar el derecho pueden durar varios años y que su persistencia no depende exclusivamente de la bondad de las políticas públicas que adoptan las autoridades competentes para superarlas o conjurarlas, ya que pueden obedecer a variables económicas y políticas que escapan al control de las autoridades. Esta premisa invita a reconocer un margen suficiente de apreciación y configuración a las autoridades competentes, en especial al Congreso y al Ejecutivo nacional.

La limitación al derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos debe ser transitoria e incluir medidas para proteger a los servidores públicos de menor ingreso. Sobre las condiciones de dicha limitación en el contexto de graves dificultades financieras y presupuestarias por las que atraviesa un país y que llevan a sus autoridades públicas a adoptar medidas de ahorro fiscal, la Corte ya se ha pronunciado este año en extenso. El que dicho pronunciamiento se haya efectuado con motivo del control de un procedimiento de reforma constitucional no le resta importancia sino que por el contrario le confiere mayor alcance dado que respecto de la ley acusada en el presente proceso el control constitucional es tanto procedimental como material. Sostuvo la Corte en relación con el numeral 14 del referendo incorporado en la Ley 796 de 2003, lo siguiente:

“Dado que este mecanismo de ahorro (el numeral 14 del referendo) afecta, por igual, a los empleados públicos y los trabajadores oficiales, podría sostenerse que se restringe, de manera contraria a los convenios 98, 151 y 154 de la O.I.T. – ratificados por Colombia-, el derecho a la negociación colectiva. Igualmente podría considerarse que esa norma afecta la protección al salario, conforme a los estándares internacionales.

Sobre el particular, la Corte considera que no existe vulneración a la protección del salario, pues el Protocolo de San Salvador y el PIDESC establecen que los Estados deben asegurar a los trabajadores una remuneración que permita una vida digna a los trabajadores y sus familias [48] . Igualmente, los Convenios de la OIT prevén la existencia y protección del salario mínimo [49] . Sin embargo, no existe ninguna disposición expresa que impida a los Estados, para enfrentar situaciones de crisis, congelar temporalmente los salarios de los trabajadores, obviamente dentro de criterios de proporcionalidad.

Con todo, tanto el Comité de Libertad Sindical, como la Comisión de Expertos de la O.I.T., han admitido la posibilidad de adoptar medidas unilaterales consistentes en congelamiento y fijación de topes salariales, por razones financieras, siempre y cuando se trate de medidas temporales y que brinden protección a los sectores salarialmente más débiles. Así, en el Estudio General de 1994 sobre negociación colectiva, la Comisión de Expertos señaló:

“260. Un número creciente de gobiernos, convencidos de que la situación económica de sus países exigía la aplicación de políticas de estabilización, han adoptado, especialmente en los últimos años, medidas destinadas a restringir o impedir la libre determinación de los salarios mediante la negociación colectiva, sobre todo en el sector de la administración pública. A este respecto, la Comisión debe recordar que si, en aras de una política de estabilización económica o de ajuste estructural, es decir, por imperiosos motivos de interés económico nacional, un gobierno dispone que las tasas salariales no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, esa restricción debe aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañada de garantías destinadas a proteger de manera efectiva el nivel de vida de los trabajadores interesados, y especialmente de aquellos que pueden resultar más afectados.”

“La Comisión toma nota enteramente en cuenta las graves dificultades financieras y presupuestarias que deben afrontar los gobiernos, sobre todo en períodos de estancamiento económico general y prolongado. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la Comisión considera que las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de medidas deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias.” [50]

Igualmente, el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales ha admitido que los procesos de ajuste económico pueden implicar ciertas restricciones y regresiones en los alcances de satisfacción de esos derechos, las cuales son legítimas, siempre y cuando los Estados muestren la necesidad y proporcionalidad de esas medidas, tomando en cuenta el conjunto de los derechos protegidos, y siempre y cuando las autoridades tomen medidas para proteger a los sectores más vulnerables de la sociedad [51] .

Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro que la propuesta de articulado ha contemplado un mecanismo restrictivo del ejercicio del derecho de negociación colectiva. Empero, tales restricciones cumplen cabalmente los requisitos impuestos por los organismos internacionales de control en este campo, que demandan que se trate de medidas temporales, que se garantice protección de los derechos de los trabajadores con posiciones salariales débiles y se respeten condiciones de equidad. Como ya se indicó, la propuesta congela por 2 años los salarios, cumpliéndose el requisito de temporalidad. Se protege a los sectores más débiles al excluir de la medida los salarios inferiores a 2 salarios mínimos legales mensuales y, finalmente, se contempla una fórmula de equidad, consistente en autorizar ajustes si se presentan fenómenos inflacionarios que minen la capacidad adquisitiva del salario.” [52] (subrayado agregado al texto)

La Corte reitera lo ya sostenido en la sentencia antes citada en el sentido de que la limitación debe ser transitoria, esto es, estar debidamente delimitada temporalmente y, además, no desconocer el deber estatal de protección especial a los más desfavorecidos.

3.3.2.2.2 En lo atinente al parámetro temporal de la limitación del derecho, se detiene la Corte sobre la cuestión de cómo es posible determinar el marco temporal en el cual se justifica una limitación transitoria del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, cuando los ciclos económicos dependen de múltiples factores que es ilusorio prefijar jurídicamente, y máxime cuando los salarios responden a condiciones reales en un mercado cambiante.

En principio ello parece imposible. No obstante, en un plano jurídico, se advierte que la Constitución se basa en vigencias determinadas: cuatro años para las autoridades –Congreso (artículo 132 C.P.) y Presidente de la República (artículo 190 C.P.)– que definen la política salarial de los servidores públicos, lo cual se refleja en que los planes sean cuatrienales (artículo 339 a 341 C.P.). Dentro de esos períodos de orden político-institucional, el presupuesto obedece a un lapso menor, generalmente de un año, que es la vigencia de la ley anual de presupuesto (artículo 346 C.P.). El gobierno cuenta entonces con dos instrumentos de política macroeconómica con vigencias temporales diferentes que son relevantes en esta materia: la ley cuatrienal del plan y la ley anual de presupuesto. Dentro de estos parámetros institucionales temporales se definen las políticas públicas, las cuales no son rígidas sino que pueden variar según las circunstancias cambiantes y las alteraciones en las prioridades de gobierno.

Por ello, la política de fijación de los salarios de los servidores públicos cobijados por el presupuesto nacional puede evolucionar anualmente dentro de los objetivos generales de las políticas no solo macroeconómicas sino también sociales y de reforma de la administración pública, los cuales generalmente son consignados en el plan cuatrienal de desarrollo. Las autoridades competentes tienen un margen suficiente para diseñar e implementar dicha política salarial, así como para determinar su importancia dentro de objetivos más amplios. De tal manera que a tales autoridades compete definir el lugar que ha de ocupar la política de fijación de salarios de los servidores públicos, por ejemplo, dentro de un política de reducción del déficit fiscal al igual que su trascendencia para el eficiente funcionamiento de la administración pública y el cumplimiento de las metas de la política social.

No obstante, en una democracia, el ejercicio de esa competencia jurídica pasa por la justificación de medidas concretas ante el Congreso de la República cuando se presenta el proyecto de ley anual de presupuesto y, en un plano más general pero en una perspectiva temporal mayor, cuando se debate el proyecto de plan nacional de desarrollo. Esta exigencia obedece al imperativo de promover la deliberación pública sobre la política salarial aplicable a los servidores públicos dentro del marco de la política macroeconómica, por ejemplo, en relación con su importancia relativa dentro de una disminución del gasto público o una racionalización del mismo.

Por lo tanto, cada año al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto el gobierno, si se propone limitar el derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario, debe justificar esta política indicando los fines que la sustentan, las parámetros que orientarán dicha limitación y la magnitud de la misma. Cobra especial importancia dentro de esta justificación la forma como se inscribe dicha política salarial dentro de los objetivos trazados en el plan de desarrollo puesto que el objetivo de reducir los salarios reales de manera sistemática e indefinida, con el eventual efecto de hacer nugatorio el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de tales servidores, es contrario a la Carta, como ya se anotó.

Esta justificación en el foro público no solo enriquece la deliberación pública y promueve la armonización de la política salarial del sector público con los demás objetivos del plan de desarrollo, sino que tiene relevancia jurídica en el evento en que la ley anual de presupuesto sea demandada puesto que el peso de las razones para limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos cobijados por dicha ley determina los alcances del derecho así como la razonabilidad de la limitación. Muchas razones políticas esgrimidas ante el Congreso carecen de relevancia jurídica, pero no es intrascendente desde el punto de vista constitucional que las decisiones hayan sido tomadas después de una deliberación pública amplia, participativa y transparente ni que los argumentos constitucionales invocados en defensa de una norma no sean construidos a posteriori.

3.3.2.2.3 Ahora bien: desde el punto de vista de la temporalidad, una cosa es la limitación ocasional e inusual del derecho y otra su afectación frecuente, año tras año. El impacto de la limitación en el segundo caso variará de acuerdo con múltiples factores, pero a primera vista parece más gravosa una limitación que se repite en años consecutivos. Y lo es aún más, una afectación que es cada año mayor, en el sentido de que la diferencia en el porcentaje de ajuste - tomando como referencia la inflación - en el año siguiente es superior a dicha diferencia en el año inmediatamente anterior. Por eso se ha dicho que la medida legislativa que limita el derecho a mantener el valor adquisitivo del salario no puede ser indefinida ni tener el efecto de hacer nugatorio el derecho.

Cuál ha de ser el ajuste necesario, cada año consecutivo, es una decisión que compete al Congreso y al Ejecutivo, después de considerar los factores políticos y las variables económicas que estimen relevantes. No obstante, en el plano jurídico toda limitación a un derecho constitucional debe ser justificada y a medida que la limitación del derecho sea mayor, las razones para demostrar su admisibilidad constitucional se tornan igualmente más exigentes. Hasta la fecha, no se han esgrimido razones de esa entidad ni existe una norma permanente que obligue a afectar en mayor grado el derecho de los servidores públicos para lograr fines constitucionales que de otro modo serían inalcanzables, en las condiciones que señale la propia ley. Sin embargo, la limitación al derecho analizada en el presente proceso, por el solo hecho de estar antecedida por políticas de ajuste salarial restrictivas, tiene una incidencia mayor en el derecho mencionado. A esto se suma, que como se mostrará en el apartado 4.2 de esta sentencia, el gobierno advirtió al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 que el ajuste sería comparativamente más gravoso que el de los años anteriores, sin justificar por qué ello debería ser así. Por lo tanto, en ausencia de razones poderosas en sentido contrario, como se advirtió en la jurisprudencia, la limitación tiene que tender a ser menor año tras año durante la vigencia de la ley del plan del cuatrienio del respectivo gobierno; de lo contrario, la reducción del salario real se convierte en una política pública de carácter inconstitucional por estar encaminada siempre y de manera indefinida a permitir la reducción del valor del salario hasta hacer nugatorio el derecho mencionado.

La mencionada limitación no constituye una deuda que adquiere el Estado con cada servidor público y en cuya virtud deba reembolsarle lo no reajustado al final de un determinado periodo. Se trata de un ahorro fiscal para asegurar la sostenibilidad del gasto social en contextos de déficit fiscal elevado y endeudamiento público alto. Por lo mismo, no hay retroactividad del pago de lo dejado de percibir por parte de los servidores públicos que ven limitado su derecho a mantener el poder adquisitivo del salario. No se compadece con las justificaciones de la limitación del derecho - que son de orden macroeconómico atinentes a la reducción del déficit fiscal y buscan proteger la sostenibilidad de la política de gasto social - convertir la limitación general del derecho en una deuda individual con cada servidor público que éste puede cobrar al final del cuatrienio y de manera retroactiva. Por lo demás, esto iría en contra de los propios fines imperiosos que justifican la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios puesto que las implicaciones de un ajuste en los gastos de personal para compensar, en un solo momento, la eventual reducción del poder adquisitivo del salario de los servidores públicos representaría una carga fiscal adicional que podría llegar a ser muy significativa e, inclusive, podría afectar gravemente el gasto público social y ser contraproducente a la luz de los mismos fines macroeconómicos que la justificaron.

Sin embargo, subraya la Corte que la Constitución prohíbe que el fin de la política pública relativa a los salarios públicos sea permitir que estos tiendan ilimitadamente a perder poder adquisitivo. Por el contrario, del artículo 53 y de las normas concordantes con éste se deduce que el derecho constitucional comprende mantener el poder adquisitivo. El que dicho derecho sea limitable no significa que el fin de las políticas públicas pertinentes no deba tender a su plena realización. La cuestión de cuál es el medio más oportuno para alcanzar esta meta es objeto de legítimas controversias y no le corresponde a la Corte decidir cuál de todas las posiciones es más o menos conveniente. Ese debate ha sido confiado por el constituyente a otros foros.

Desde esta perspectiva dinámica, las autoridades responsables de diseñar la política macroeconómica disponen de un margen prima facie suficiente para lograr los objetivos que ellas mismas se hayan trazado. Por ejemplo, alcanzar las metas de reducción del déficit fiscal o disminuir la inflación, objetivos respecto de los cuales éstas podrían estimar que es necesario ajustar los salarios de los servidores públicos en escalas medias y altas por debajo de la inflación causada y teniendo como referente la inflación proyectada. Anualmente y al cabo de cada cuatrienio, en el debate público se evaluarán los méritos de las políticas respectivas como corresponde en una democracia.

3.4. La delimitación de los alcances del derecho según el contexto macroeconómico y jurídico: el silencio del legislador y la prudencia judicial

3.4.1. Las premisas mencionadas conducen a que el juez constitucional sea prudente al momento de juzgar normas que materialicen la política salarial fijada por las autoridades competentes, sin que los silencios u omisiones de estas autoridades, patentes en el presente caso como se verá, le impidan defender la Constitución ni garantizar el goce efectivo de los derechos de contenido socioeconómico.

Si bien el legislador es el primer llamado a delimitar los alcances de estos derechos respetando su núcleo esencial y propendiendo por su realización concreta, la Corte constata que el Congreso no ha ejercido dicha competencia a pesar de que en el último fallo sobre el tema se puso de manifiesto que mientras el legislador no abordara las cuestiones difíciles al respecto, la Corte se vería avocada a hacerlo caso por caso, cuando las normas correspondientes fueran demandadas.

“4.2.3. Constatación de la falta de desarrollo legislativo e inmunidad de los derechos.

Como ya se mencionó, la Corte constata que el legislador no ha expedido el estatuto del trabajo en desarrollo del artículo 53 de la Constitución relativo, entre otras materias, al salario mínimo vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, ni ha adoptado las reformas a la Ley 4 de 1992, ley marco para la fijación de los salarios de los servidores públicos, con el fin de desarrollar los principios constitucionales que rigen esta materia. Mientras tales disposiciones legislativas no sean expedidas por el Congreso de la República, el significado y los alcances de los derechos y principios constitucionales sobre este tema se deducen directa y exclusivamente de la interpretación de la Constitución.”

La Constitución prevé instrumentos normativos en materia de fijación de salarios con vocación de permanencia, dentro de los cuales se destaca la ley marco correspondiente. La autoridad pública llamada a establecer los parámetros normativos en materia salarial es el Legislador, a iniciativa del gobierno, en desarrollo del artículo 150 numeral 19 literal e) de la Carta Política. En efecto, corresponde al Congreso de la República en ejercicio de sus funciones “(d)ictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (...); e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (...).” Tal atribución fue ejercida por el Legislador mediante la expedición de la Ley 4 de 1992, pero de manera insuficiente. Dicha ley fue expedida inmediatamente después de la promulgación de la Constitución y por lo tanto no contiene normas relativas a la armonización de los criterios que ella misma establece para fijar periódicamente el régimen salarial de los empleados públicos. En efecto, si bien el artículo 2 [53] de la mencionada ley estableció como criterios y objetivos a tener en cuenta por el Gobierno Nacional al fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos cobijados por dicha ley, entre otros, la prohibición de “desmejorar sus salarios”, la utilización eficiente del recurso humano; la competitividad; la garantía de una capacitación continua del personal a su servicio; la sujeción al marco general de la política macro-económica y fiscal; la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, etc., nada dispuso el legislador respecto del orden o la prioridad de dichos criterios ni acerca de cómo habrán de ser ponderados según las circunstancias de cada año. Por ejemplo, no dice el legislador cómo habrá de conciliarse el objetivo de no desmejorar los salarios con el de sujetar el aumento al marco de la política macroeconómica y fiscal ni indica como debe hacerse ello año tras año, en una perspectiva de mediano plazo, según las limitaciones presupuestales. Tal indeterminación de los factores para fijar el régimen salarial, deja en la incertidumbre la manera como el Gobierno debe proceder a hacer los ajustes salariales cuando el déficit fiscal es elevado y se ha mantenido. El legislador tampoco ha expedido el Estatuto de Trabajo a que hace referencia el artículo 53 de la Constitución, el cual debe desarrollar el principio constitucional de la remuneración mínima vital y móvil, y cuya realización incide sobre el régimen salarial de los servidores públicos cobijados bajo la ley marco. Algo semejante puede decirse de otras leyes relevantes en este caso, dentro del ámbito material que le es propio, como la ley orgánica de presupuesto y la ley orgánica del plan las cuales no abordan el punto que es objeto de controversia en el presente proceso, como también lo ha sido en el pasado desde que la Corte se pronunció al respecto en el año 2000.

3.4.2 Ante el silencio legislativo en materia de la fijación de parámetros normativos claros dentro de los cuales debe moverse el gobierno durante el cuatrienio que abarca la ley del plan, y año por año en la ley de presupuesto para cada vigencia fiscal en relación con el reajuste salarial que luego se fijará mediante decretos que desarrollen la ley marco correspondiente, la Corte ha exhortado repetidamente al Congreso para que regule específicamente la materia, lo cual depende en algunos casos de la iniciativa del gobierno, como sucede con las reformas a la ley marco citada (artículo 154,CP). Ante el continuo silencio del legislador y a la luz del principio de inmunidad de los derechos, se justifica la intervención de la Corte Constitucional.

Tal intervención se realiza según las reglas de prudencia judicial, las cuales impiden que la Corte entre a establecer una fórmula para el reajuste salarial de los servidores públicos. Lo que corresponde determinar a la Corte en ejercicio de sus competencias de control constitucional de las leyes acusadas de inconstitucionalidad es señalar los parámetros constitucionales que deben respetarse al momento de limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario para no hacer nugatorio dicho derecho. A la Corte no le compete establecer una fórmula específica de ajuste salarial. Ello corresponde al legislador y el Ejecutivo, según la distribución de competencias entre ambas ramas del poder público. Pero sí compete a la Corte, ante la ausencia de parámetros específicos trazados por el legislador, señalar los extremos constitucionales que han de ser respetados. Así lo hará en el apartado 5 de esta sentencia, aplicando la doctrina anteriormente expuesta, después de señalar los elementos del contexto relevantes y diferentes para la vigencia fiscal de 2003.

3.4.3 Recuerda la Corte que la objetividad y razonabilidad de la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario depende principalmente de la justificación que el legislador y el gobierno expongan con miras a defender la constitucionalidad de la medida. Como se expresó en la sentencia C-1064 de 2001: “Le corresponde a las autoridades que participaron en la expedición de la norma demandada demostrar que la limitación al derecho de tales servidores es constitucionalmente justificada”. Y al final de dicha sentencia se advirtió: “La Constitución no impide que tales criterios sean ponderados prestando especial atención a tales circunstancias extraordinarias. No obstante, la justificación y defensa de una política pública salarial que incluya una ponderación de circunstancias macroeconómicas extraordinarias, de su relevancia constitucional y de su carácter imperioso, compete a las autoridades que la adoptaron. La Corte constata que en el presente proceso dicha carga no fue integralmente cumplida por las autoridades sobre las cuales recaía y que sólo las finalidades sociales definidas por la propia Constitución como fundamentales justificaron en este caso las limitaciones analizadas en la presente sentencia. La Corte puede oficiosamente apreciar elementos de juicio fácticos, pero no suplir la insuficiencia de los argumentos aportados por quienes solicitan un cambio total de su jurisprudencia y estiman que se pueden establecer limitaciones más gravosas a los derechos constitucionales”.

Dicha carga argumentativa recae sobre los autores de la limitación del derecho a mantener el poder real del salario y versa sobre varias cuestiones, que analiza el juez constitucional en cada proceso. Estas cuestiones son: si se justifica limitar el derecho dadas las circunstancias del caso; qué características del diseño de la limitación son constitucionalmente admisibles; qué grado puede alcanzar la limitación a la luz de los fines invocados para justificarla; y cuáles son los criterios para armonizar los derechos y fines enfrentados a medida que evoluciona la política salarial, que se transforma el contexto socioeconómico y jurídico y que las pasadas limitaciones han tenido un efecto diferencial sobre las distintas escalas salariales, lo cual torna la carga de argumentación más exigente cada año. Para satisfacer dicha carga argumentativa plenamente, los fines invocados no pueden ser formulados post hoc, como meras racionalizaciones posteriores a la norma acusada, ni ser tan abstractos que sea imposible para el juez determinar en qué medida el peso que tiene el fin buscado logra justificar el grado de afectación del derecho a mantener el poder adquisitivo en las escalas salariales en que haya sido limitado, según el diseño de la política pública relativa al ajuste de los salarios públicos que se ha instrumentalizado, entre otros, en el artículo sobre apropiaciones de la ley anual de presupuesto. Cuando el juicio de constitucionalidad es estricto, el juez constitucional no puede suplir completamente la carga de justificación constitucional de una norma acusada de desconocer un derecho constitucional que compromete el mínimo vital.

Después de haber sintetizado y precisado la doctrina de la Corte sobre el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario del cual son titulares los servidores públicos cobijados por la norma acusada y sobre el carácter no absoluto de dicho derecho y las condiciones en que éste puede ser limitado, en especial cuando las limitaciones se suceden año tras año, entra la Corte a juzgar la norma acusada. Como se anotó, dicho juicio debe responder al contexto en que se inscribe la norma presupuestal demandada y valorar las razones esgrimidas por los impulsores de la misma para justificar la existencia, las características, la modalidad y el grado de la limitación del derecho constitucional.

El contexto dentro del cual se inscribe el artículo 2 de la Ley 780 de 2002 será analizado en tres partes relacionadas pero separables. La primera se refiere a los hechos notorios del contexto socioeconómico que son relevantes para determinar si se justifica limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario en el presente caso (apartado 4.1.). La segunda versa sobre los lineamientos que orientaron el debate al momento de ser presentado y tramitado el proyecto de ley anual del presupuesto correspondiente. Ello permitirá identificar la posición expresada por el gobierno el 5 de agosto de 2002 al explicar la norma acusada ante el Congreso de la República (apartado 4.2). La tercera alude a los cambios que se han efectuado en el contexto jurídico desde que la Corte profirió la sentencia C-1064 de 2001, en especial la expedición de una ley que abordó transitoria y puntualmente aspectos relevantes para resolver los problemas jurídicos en el presente caso (apartado 4.3). Estas tres partes, tomadas en conjunto, son pertinentes ante la ausencia de razones específicas esgrimidas por parte de las autoridades que defienden en el presente proceso limitar el derecho. En efecto, la Corte constata que la carga argumentativa mencionada en la jurisprudencia no se cumplió respecto de (i) las condiciones de la limitación (en particular su modalidad y su grado) ni (ii) de los criterios para efectuar dicha limitación en otro año consecutivo. No obstante, la Corte acudirá a la exposición de motivos al proyecto de ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 para identificar el alcance de la limitación propuesta, así como otros aspectos relevantes para aplicar la doctrina anteriormente resumida a una ley diferente que se inscribe en un contexto distinto. Luego, se mostrarán los cambios en el contexto jurídico que son relevantes para aplicar dicha doctrina.

El contexto socioeconómico en el cual se inscribe la ley anual de presupuesto acusada en el presente proceso tiene especificidades relevantes. Habida cuenta de que en los argumentos presentados a favor y en contra de la norma acusada no se presentaron aspectos específicos de dicho contexto que fueran considerados específicamente pertinentes, la Corte partirá de los que constituyen hechos notorios básicos. Serán considerados (i) los reajustes efectuados en el pasado a los salarios de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, y (ii) el déficit fiscal y la deuda pública.

En las sentencias de esta Corporación sobre las instituciones rectoras de la política macroeconómica o sobre las metas de la misma, la Corte les había reconocido a estas variables un valor constitucional [54] . Además, en las sentencias sobre las leyes anuales de presupuesto la Corte había resaltado la importancia de ponderar la racionalización del gasto público en el análisis constitucional [55] . Con posterioridad, la Corte ha sido explícita en valorar las metas de la política macroeconómica en coyunturas críticas como manifestaciones de un interés general imperioso [56] .

4.1.1. Pasa la Corte a constatar la evolución de la política de fijación de los salarios de los servidores públicos respecto de la inflación causada desde que la Corte se pronunció sobre el tema, en el año 2000, para juzgar una ley de presupuesto cuyo proyecto original fue presentado en 1999. [57] Se resume la evolución de los ajustes de los salarios de los empleados públicos en los últimos años, tomando como referencia los decretos gubernamentales expedidos entre 1999 y 2002. [58] Analizar los ajustes salariales de los servidores públicos es relevante para la resolución del presente caso, pues dicha evolución muestra si en los últimos años se ha limitado, año tras año, el derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario de estos empleados.

Para 1999 [59] , el año anterior al primer fallo de la Corte sobre fijación de salarios públicos, el aumento nominal de las asignaciones básicas menores a 3 salarios mínimos fue entre el 17% y el 18%; a partir de este nivel, el incremento fue progresivamente menor. Así, para el empleado público que devengaba lo equivalente a 3.12 salarios mínimos ($636.792 pesos) se decretó un aumento del 16%, mientras que para el funcionario que ganaba 20.33 salarios mínimos ($4.144.331 pesos) su asignación creció nominalmente en un 10%. La inflación para el año 1998 fue de 16.7%. [60]

En febrero del año 2000 [61] , las asignaciones básicas fueron reajustadas en un 9.23% [62] para aquellos funcionarios que devengaban menos de $240.515 pesos (alrededor de un salario mínimo del año 1999 [63] ) y en 9% para quienes recibían una asignación entre $240.515 y $472.920 pesos (entre 1 y dos salarios mínimos). Para el resto de servidores públicos no se realizó aumento en su asignación básica. Sin embargo, como consecuencia de la sentencia C-1433 de 2000 [64] , proferida el 23 de octubre de 2000, el gobierno indexó todos los salarios al 9.23% [65] , cumpliendo lo ordenado por la Corte, teniendo en cuenta el valor de la inflación causada en 1999.

Posteriormente, el 19 de julio del año 2001 [66] , aumentaron en un 9% las asignaciones nominales menores a dos salarios mínimos [67] , y en un 2.5% todas las demás. El crecimiento de los precios para el año 2000 fue de 8.75%. Poco después, como consecuencia de lo decidido en la sentencia C-1064 de 2001 [68] , aumentaron en 9% los salarios nominales inferiores a dos salarios mínimos y en menor proporción, de manera progresiva, el resto de asignaciones hasta llegar a un reajuste del 2.5% para las asignaciones equivalentes al 19.14 salarios mínimos [69]

Por último, en el año 2002 [70] , las asignaciones equivalentes $287.665 pesos (1.03 salarios mínimos) se ajustaron en un 7.65%. A partir de dicho nivel el incremento nominal disminuyó proporcional y progresivamente. La inflación del año 2001 fue de 7.65%. La Corte advierte una diferencia entre los parámetros señalados en la sentencia C-1064 de 2001 y el ajuste salarial realizado en el año 2002. Mientras que la sentencia referida indicó que “los salarios de dichos servidores públicos que sean inferiores al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central, deberán ser aumentados cada año en un porcentaje que, por lo menos, mantenga anualmente su poder adquisitivo real”, el ajuste salarial efectuado en el año mencionado sólo previó aumentos iguales que la inflación del año anterior para las asignaciones inferiores a 1.01 salarios mínimos. [71]

De los párrafos anteriores se concluye que desde el año 1999, los decretos que ajustaron las asignaciones básicas de los empleados de la rama ejecutiva, salvo algunas excepciones (al final del año 2000, cuando la sentencia C-1433 de 2000 ordenó indexar la totalidad de salarios de los servidores públicos de las entidades cobijadas por el respectivo presupuesto nacional), dispusieron un reajuste menor a la inflación del año anterior para las asignaciones superiores a 3 salarios mínimos, inclusive para las comprendidas entre 2 y 3 salarios mínimos en el año 2001, y entre 1 y 2.03 salarios mínimos en el 2002, lo que implica una pérdida del poder adquisitivo del salario para los servidores estatales de salarios medios por un período prolongado de tiempo, sin que se haya justificado la necesidad de continuar con esta tendencia.

4.1.2. No obstante las decisiones salariales reseñadas, el nivel de déficit fiscal del Gobierno nacional central no ha mejorado [72] . En efecto, el déficit como porcentaje del PIB presenta un aumento constante entre los años 1993, cuando fue de 0.74%, y 2001, año en el que se presentó un desfase de 5.94%. Únicamente en el año 2002 se constata una leve disminución, al pasar al 5.51% del PIB. [73] En el mismo sentido, la Corte observa que el saldo total de la deuda del Gobierno Central nacional pasó, de $14 billones de pesos en el año 1994, a, $64 billones en 2000, $102 billones en 2002, y $109 billones en junio del presente año. [74] En términos relativos, la deuda pública pasó de representar el 37.8% del PIB en diciembre de 2000 a 49.9% en marzo de 2003. [75]

La Corte considera que los datos acerca del déficit fiscal y la deuda pública tienen relevancia en este proceso, dado que éstas variables mencionadas por los intervinientes tienen una incidencia directa sobre la estabilidad macroeconómica, la capacidad del Estado de financiar el gasto social, y en general, sobre la posibilidad real del Estado para promover la prosperidad general. Además, estas variables han sido invocadas por las autoridades para explicar la necesidad de limitar el derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario respecto de los servidores públicos cobijados por la ley parcialmente acusada.

Sobre la relevancia del contexto económico en estos casos, anotó la Corte en la sentencia C-1064 de 2001:

“En las sentencias atinentes al presupuesto y a los salarios de los servidores públicos, el contexto real también es especialmente pertinente. La ley anual de presupuesto es un reflejo de la realidad social y económica, así como de las políticas del Estado para responder a esa realidad. (...)

Además de estas consideraciones, atinentes a la naturaleza y al contenido de la norma demandada, a las características de la política salarial implícitamente cuestionada, y al fin y a las premisas de la demanda, hay otras que justifican que la Corte aprecie el contexto real en el cual ha de interpretar la Carta. La Constitución no es un invento artificioso sino un pacto político fundamental concebido a partir de nuestra realidad y adoptado por una Asamblea Constituyente popularmente elegida y pluralista, y acordada para orientar la atención que las autoridades brinden a los problemas concretos de los colombianos. Por su origen y su función, la interpretación de la Constitución ha de ser vivificante para que sus mandatos efectivamente se cumplan y para que su significado responda a las realidades nacionales. Por eso, el artículo 2° de la Carta dispone que el Estado, del cual forma obviamente parte la Corte Constitucional, tiene como uno de sus fines esenciales “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. [76]

Notas

[33] La intensidad del juicio de constitucionalidad debe ser estricta a pesar de que la norma demandada es de contenido económico porque lo que está en juego no es una medida con alcances económicos generales o exclusivos sino una norma cuestionada por su incidencia directa en el goce efectivo de derechos constitucionales. Otra sería la situación si la demanda versara sobre la inadecuación del presupuesto para reactivar la economía y así estimular la generación de empleo, por ejemplo, cargo de naturaleza primordialmente económica.

[34] La intensidad del juicio de constitucionalidad debe ser estricta a pesar de que la norma demandada es de contenido económico porque lo que está en juego no es una medida con alcances económicos generales o exclusivos sino una norma cuestionada por su incidencia directa en el goce efectivo de derechos constitucionales. Otra sería la situación si la demanda versara sobre la inadecuación del presupuesto para reactivar la economía y así estimular la generación de empleo, por ejemplo, cargo de naturaleza primordialmente económica.

[35] Sentencia C-1064 de 2001 ya citada.

[36] Ib.

[37] Ib.

[38] Sentencia C-1064 de 2001: “La Corte ha sido explícita en valorar las metas de la política macroeconómica en coyunturas críticas como manifestaciones de un interés general imperioso”.

[39] Sentencia C-579 de 2001 MP Eduardo Montealegre Lynett (Salvamento de voto de los magistrados, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería, Clara Inés Vargas y Rodrigo Escobar Gil).

[40] C-1064 de 2001.

[41] Idem.

[42] Idem.

[43] Idem.

[44] Ib.

[45] Ib.

[46] Capítulo 3, del Título XII de la Constitución Política.

[47] Ley 4 de 1992, Artículo 4.- Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2° el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1° literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.

Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados.

Los aumentos que decrete el Gobierno Nacional conforme a este artículo, producirán efectos fiscales a partir del primero de enero del año respectivo. (se subrayan las expresiones declaradas inexequibles en la C-710 de 1999).

[48] Ver artículo 7º Protocolo de San Salvador y artículo 7º del PIDESC.

[49] Ver Convenios 26 y 99.

[50] Véase estudio general Libertad Sindical y Negociación Colectiva, 1994, 297.o informe, caso núm. 1758 (Canadá), párrafo 228, y 297.o informe, casos núms. 1779 y 1801 (Canadá/Príncipe Eduardo), párrafo 265.Recopilación de Informes y Decisiones, 1994.

[51] Ver, entre otros, Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Observación General No 3 de 1990 sobre la naturaleza de las obligaciones del Estado, Párrafos 10 y 12.

[52] Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. (En esta ocasión la Corte revisó la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”.

[53] Ley 4 de 1992, Artículo 2. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: || a)El respeto a los Derechos adquiridos de los Servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; || b)El respeto a la Carrera Administrativa y la ampliación de su cobertura; || c)La concreticen como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; || d)La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; || e)La utilización eficiente del recurso humano; || f)La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; || g)La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio; || h)La sujeción a] marco general de la política macro-económica y fiscal; || i)La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; || j)El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; || k)El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; || 1) La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o especificas. En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; || 11) El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.”

[54] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. En especial ver la sentencia C-481 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero sobre el valor constitucional del control de la inflación, así como sobre la coordinación de la política monetaria con la política macroeconómica general.

[55] Por ejemplo, en la C-053 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz, al pronunciarse sobre un artículo de la Ley 331 de 1996 correspondiente al presupuesto para la vigencia fiscal de 1997 que regulaba los aumentos salariales de algunos trabajadores oficiales, el cual fue parcialmente declarado inexequible, la Corte dijo: “Lo anterior implica que quienes son responsables de su programación, aprobación y ejecución, el gobierno y el legislador, paralelamente han de propender a la realización de dos objetivos fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el déficit que en el presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su materialización simultánea”.

[56] Corte Constitucional, Sentencias C-540 de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño, C-579 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett. Ambas versan sobre la Ley 617 de 2000.

[57] En los periodos anteriores se observa lo siguiente: Para los años 1991, 1992, 1993 y 1994, los incrementos salariales ponderados del Gobierno central nacional fueron de 22.25%, 26.8%, 25% y 21% respectivamente, mientras que la inflación fue de 26.82%, 25.13%, 22.61% y 22.60%. Para los años 1995, 1996, 1997 y 1998 el ajuste de los salarios fue de 18%, 17.20%, 13.50%, y 16% respectivamente y la inflación se ubicó en 19.47%, 21.64%, 17.68% y 16.7%.

[58] La Corte se basará en los Decretos que ajustan la asignación básica de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva: Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, Establecimientos Públicos, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Sociedades de Economía Mixta sometidas al régimen de dichas empresas, del orden nacional y Direcciones Generales de Bienestar Social y de Sanidad de la Policía Nacional.

[59] Decreto 35 de 1999.

[60] Todos los datos respecto del incremento de los precios en este periodo provienen de las estadísticas divulgadas por el DANE en su página de Internet.

[61] Decreto 182 de 2000 “por el cual se fijan las escalas de asignación básica y remuneración básica mensual de los empleados y funcionarios públicos del orden nacional, de las Universidades Públicas, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, de los miembros de la Fuerza Pública…” . Como se observa, dicho Decreto abarca un número de servidores públicos mayor al de los Decreto dirigidos a los funcionarios de la rama ejecutiva.

[62] Dicho constituye la inflación causada en el año 1999.

[63] El salario mínimo para el año 1999 fue establecido en $236´438 pesos, según Decreto 2560 de 1998.

[64] MP Antonio Barrera Carbonell precitada.

[65] Decreto 2720 de 2000.

[66] Decreto 1460 de 2001.

[67] El salario mínimo para el año 2000 fue de $260.100 pesos.

[68] Proferida el 10 de octubre de dicho año.

[69] Decreto 2710 de 17 de diciembre de 2001.

[70] Decreto 660 de abril 10 de 2002.

[71] La Corte advierte que no se pronunció respecto de la apropiación para el reajuste salarial de los servidores públicos en la Ley del Presupuesto General de la Nación para la vigencia del año 2002, en tanto que dicha norma no fue demanda por cargos similares a los analizados en el presente proceso.

[72] La Corte supone que el ajuste salarial de los servidores públicos es solamente una de las muchas variables que tienen incidencia sobre el nivel del gasto público.

[73] Déficit fiscal del gobierno central nacional, sin contabilizar recursos por privatizaciones. Datos del Banco de la República, página de internet
http://www.banrep.gov.co/estad/dsbb/sfis_004.xls. No obstante, distintas fuentes estatales arrojan resultados diferentes. Por ejemplo, el Departamento Nacional de Planeación afirma que el déficit fiscal del gobierno central del año 2002 fue del 6.3% del PIB (Fuente CONFIS, cálculos DNP).

[74] Fuente: Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Datos provenientes de la página de Internet del Banco de la República.

[75] Estimación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con base en el Informe de Deuda Pública elaborado por el Banco de la República, y en información de la Dirección General de Crédito Público y de la Dirección de Presupuesto. Datos provenientes de la página de Internet del Ministerio de Hacienda.

[76] Sentencia C-1064 de 2001, ya citada.