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4.2. Posición expresada por el gobierno al explicar la norma acusada ante el Congreso de la República

Cuando el juicio de constitucionalidad es estricto, se torna particularmente relevante la posición expresada por el gobierno, quien presentó el proyecto de norma acusada en ejercicio de su iniciativa legislativa exclusiva, respecto de la política salarial aplicable a los servidores públicos y su importancia dentro de la política macroeconómica general, al momento de explicar la orientación de los instrumentos jurídicos pertinentes ante el Congreso de la República.

4.2.1. Del mensaje del Ejecutivo [77] al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto para la vigencia de 2003 a la Cámara de Representantes [78] , la Corte subraya lo siguiente:

Primero, el gobierno consideró que existe una “enorme inflexibilidad del gasto”, que obstaculiza reducir el déficit fiscal a través de la programación presupuestal. Dado lo anterior, se sostuvo que el Ejecutivo sólo tenía discrecionalidad sobre el 10% del presupuesto. De acuerdo con lo anterior, entre 1999 y 2002 se había cambiado la tendencia al aumento de los costos de funcionamiento, tanto en materia de expansión de personal, como de remuneración de los funcionarios. El gobierno afirmó:

“El ajuste de gastos de personal se logró por la vía de una política salarial austera, control de las plantas de personal al no presupuestar vacantes, y reducción de los gastos indirectos de personal, incorrectamente denominados “nóminas paralelas”. El ajuste no fue mayor, entre otras razones, por la alta concentración de gasto en los sectores de defensa, justicia y órganos de control, que en conjunto representan cerca del 75% del total de los gastos.

Debido a la inflexibilidad de las nóminas, el mayor ajuste se ha centrado en los gastos generales de la administración, financiados por aportes de la Nación. En efecto, si se hubiera mantenido el valor de estos gastos en términos reales, durante el periodo 1999-2002, hoy alcanzarían la suma de 1.8 billones que frente a los $1.2 billones presupuestados representan, sólo en el 2002, un ahorro cercano a los 600 mil millones de pesos. Como en el caso anterior, el ajuste también hubiera sido mayor de no ser por el peso que en los mismos tienen los sectores mencionados.”

“Que casi las tres cuartas partes de las apropiaciones por gastos generales y de personal se concentren en unos pocos sectores claves, hace que el margen de maniobra se reduzca sobre todo, si se considera que la actual situación de orden público impedirá cualquier propuesta de reducción de estas áreas.”

Sí además de la reducción del gasto se busca generar un aumento en la eficiencia del mismo, no es suficiente actuar exclusivamente sobre factores como el incremento salarial a los servidores públicos o la adquisición de bienes y servicios; hacia el futuro será preciso reconsiderar el actual tamaño de las plantas y avanzar en un proceso de redimensionamiento del Estado y de asignación de responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno, no sin antes precisar cuál es el Estado que se quiere.”

Segundo, en cuanto a los criterios específicos tenidos en cuenta para el ajuste salarial concordante con las disponibilidades reales, se afirmó que el Gobierno había seguido “la sentencia de la Corte Constitucional, C-1168 de 2001, sobre incremento salarial a los servidores públicos.” [79]

Tercero, en lo relacionado con los gastos de personal al establecer que la programación del gasto debía corresponder a las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno, se afirma:

“Gastos de personal con base en el costo de las nóminas, es decir, de los cargos realmente ocupados, y control estricto de los recursos destinados a financiar gastos indirectos. La programación del presupuesto para el 2003 supone un aumento salarial del 6%, equivalente a la inflación prevista para el 2002, para los servidores públicos que devenguen el salario mínimo; de 5%, o sea la inflación esperada para 2003, para aquellos otros que ganen hasta el salario promedio y de 1%, o menos, para el resto de funcionarios. Con esto se dará cumplimiento a la sentencia C-1168 de 2001 y a la Ley 617 de 2000.”

La Corte constata que en las intervenciones escritas del Gobierno explicando los alcances del proyecto de ley anual del presupuesto ante el Congreso, con excepción de lo reseñado en líneas anteriores, no se esgrime ninguna justificación constitucional para reducir, por tercer año consecutivo, las asignaciones básicas reales de los funcionarios públicos. Tampoco se observa fundamento alguno acerca de la razonabilidad constitucional de las escalas salariales propuestas, la disminución relativa del reajuste presentado en cada una de ellas ni del grado mayor que podría llegar a alcanzar tal limitación. A ello se suma que no hay explicación de los parámetros a aplicar, ni del peso que tiene de la situación económica para limitar el ajuste de los salarios.

4.2.2. Habida cuenta de los anteriores silencios, la Corte acudió al Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, en dicha Ley, no existe referencia alguna acerca del ajuste de los salarios de los servidores públicos, ni a cómo éste se inscribe dentro de las metas de la política macroeconómica de la parte general del Plan.

4.3. Cambios en el contexto jurídico relevante

La Corte constata, en tercer lugar, que el contexto jurídico es diferente al anticipado durante la formación legislativa del presupuesto y al considerado cuando se profirió la sentencia C-1064 de 2001.

La Ley 780 de 2002 se originó al finalizar la administración anterior y fue aprobada y sancionada después del inicio de un nuevo gobierno que propuso reformar la Constitución por vía de un referendo constitucional en varios aspectos dentro de los cuales se encontraba el régimen salarial de los servidores públicos. El punto 14 de dicho referendo decía que “cualquier incremento de salarios y pensiones en el año 2003 estará sujeto a la decisión que adopte el constituyente primario sobre este artículo”. Al momento de adoptarse la presente sentencia, el artículo del referendo en esta materia no ha modificado la Constitución, lo cual significa que el referente constitucional para juzgar la norma acusada es la Carta de 1991 sin reformas en este punto, y que el supuesto jurídico dentro del cual se aprobó la norma acusada, v.gr. la autorización de congelar determinados salarios de servidores públicos, no se ha materializado.

Adicionalmente, por primera vez desde que la Corte se ha pronunciado sobre los aumentos de los salarios de los servidores públicos, existe una decisión del Congreso de la República respecto de cuáles salarios en ningún caso pueden ser reajustados anualmente en una proporción inferior a la inflación causada el año anterior. Tales salarios son los ubicados en las escalas salariales bajas, porque respecto de los demás no se señaló un parámetro específico de ajuste. Esta decisión está plasmada en una Ley 796 de 2003 que fue declarada constitucional por esta Corte. [80]

La mencionada ley tiene un valor jurídico relevante para la decisión que aquí se adopta por las siguientes cuatro razones. Primero, la Ley 796 de 2003 es una ley en sentido formal y material que está aun vigente y fue declarada exequible por esta Corporación y, por lo tanto, muestra objetivamente cuál fue la voluntad del legislador, así sea para un lapso preestablecido; segundo, la mencionada ley, al incorporar el texto de referendo, en especial el artículo 14 sobre reajuste de los salarios del sector público, lo hizo también para la vigencia del año 2003, que es precisamente el período que cubre la ley anual de presupuesto parcialmente acusada que ahora se analiza en su constitucionalidad; tercero, la Ley 796 establece algunos parámetros altamente específicos dirigidos al Gobierno al fijarle los límites dentro de los cuales podía expedir el decreto de ajuste salarial; cuarto, los parámetros normativos de la Ley 796 de 2003 son jurídicamente relevantes porque, aun en la hipótesis de que la Constitución hubiese sido modificada en este punto, en la vigencia fiscal de 2003 el Gobierno no podría dejar de ajustarle, con base en la inflación causada con base en el IPC como lo indica la propia ley, a los servidores públicos con salarios iguales o menores a dos salarios mínimos.

No obstante, dicha ley, por su naturaleza y función específica, no representa una modificación permanente del ordenamiento jurídico en este punto. La Ley 796 de 2003 no reformó la Ley 4 de 1992 que fija el marco para la expedición de decretos presidenciales relativos al incremento de salarios de los servidores públicos. El marco legal general para la determinación de los incrementos salariales de tales servidores públicos continua inmodificado, sin que ello signifique que la decisión del Congreso de la República sea totalmente irrelevante en este caso. En efecto, dicha ley contiene los parámetros más específicos sobre ajuste de salarios públicos en las escalas bajas, así estos sean transitorios, lo cual hace que el criterio aplicado en la sentencia C-1064 de 2001 (v.gr. el promedio salarial) sea más general y de menor pertinencia, como se verá en el apartado 5.3 de esta sentencia.

4.4. En resumen, de los elementos del contexto previamente descritos, se deducen varias conclusiones relevantes para resolver los problemas jurídicos planteados en el presente proceso. La primera es que el contexto jurídico tiene unas especificidades que han de ser valoradas por la Corte y que impiden calificar este caso como idéntico al resuelto en la sentencia C-1064 de 2003 y en otros fallos anteriores. La segunda es que el contexto socieconómico continúa mostrando una situación de déficit fiscal elevado y de endeudamiento público creciente hechos notorios que fueron invocados por el abogado que intervino en representación del Ministerio de Hacienda en el presente proceso. La tercera es que la evolución de los ajustes de los salarios de los servidores públicos de las entidades cobijadas por la ley parcialmente acusada indica que los aumentos han sido inferiores a la inflación causada y que la inflación ha venido disminuyendo gradualmente. La cuarta es que hay una diferencia protuberante, no justificada en el presente proceso, entre los parámetros aplicados para los ajustes salariales en 2001 y 2002, o sea, los dos años de vigencia de la doctrina sentada en la sentencia C-1064 de 2001, puesto que en 2001 se aumentaron los salarios en un porcentaje igual a la inflación causada a los servidores que ganaban hasta dos salarios mínimos, mientras que en 2002 este porcentaje únicamente cobijó a quienes ganaban hasta un salario mínimo, sin que se haya demostrado en este caso que el promedio ponderado de los salarios de los servidores públicos de la administración central hubiera descendido tanto en un año. La quinta es que el ajuste salarial previsto para el 2003, según las explicaciones del gobierno ante el propio Congreso, tampoco justifica la modalidad y el grado de la limitación del derecho para las diferentes escalas salariales.

A partir de estos elementos relevantes del contexto que muestran las especificidades del presente caso, pasa la Corte a resolver los problemas jurídicos planteados.

  5. Examen de constitucionalidad de la norma acusada

La aplicación de la doctrina constitucional reseñada en los acápites precedentes para efectos de determinar la constitucionalidad de la norma acusada, se llevará a cabo en tres pasos. En primer lugar, la Corte constatará que el artículo 2 de la Ley 780 de 2002, constituye un instrumento para limitar el derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de sus salarios. En segundo lugar, se verificará si la limitación en cuestión cumple con los requisitos establecidos por la Carta Política, según se han precisado en la jurisprudencia constitucional. Finalmente, se señalarán los criterios constitucionales específicos que deberán seguir las autoridades competentes, esto es, el Gobierno y el Congreso, al momento de adoptar las decisiones que les corresponden respecto de la limitación de los ajustes a los salarios de los servidores públicos, para que tales decisiones sean respetuosas de la Constitución.

5.1. La limitación que instrumentaliza la norma acusada no constituye una omisión legislativa relativa.

La primera pregunta que debe resolver la Corte es la siguiente: ¿el artículo 2 de la Ley de Presupuesto consagra una limitación del derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de su salario? La ciudadana demandante controvierte la constitucionalidad de esta norma porque en su criterio, la apropiación de recursos que allí se ordena es claramente insuficiente para cubrir el valor de los aumentos a los salarios de los servidores públicos en general. En criterio de la actora en el presente proceso, existe una omisión legislativa consistente en que no fueron incluidos, dentro del presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para el 2003, los recursos necesarios para satisfacer tal derecho de los servidores públicos.

En este punto, la Corte discrepa de la posición de la demandante, por cuanto tal y como se indicó en la sentencia C-1064 de 2001, la supuesta apropiación de una determinada suma de dinero que resulta insuficiente para cubrir los aumentos de los salarios de los servidores del Estado no constituye una omisión legislativa. Según se precisó en tal fallo, el cargo formulado por el actor –idéntico al que es objeto de estudio en el presente proceso- no consistía en que el presupuesto hubiera omitido aumentarle el salario a un grupo determinado de servidores, hipótesis en la cual sí se configuraría una omisión legislativa que podría ser objeto de control constitucional; lo que el demandante afirmaba era que el aumento previsto por la apropiación demandada habría debido ser mayor, posición idéntica a la de la ciudadana que controvierte la norma bajo examen. La Corte determinó, en la misma ocasión, que “no se puede afirmar que hay omisión legislativa relativa cuando la norma demandada cobija a todos los sujetos o grupos de personas constitucionalmente relevantes”. Esta posición jurisprudencial será reiterada en la presente sentencia.

Por otra parte, la norma acusada no consagra, en sí misma, un mandato según el cual se habrán de limitar los reajustes anuales de los salarios del sector público, ni mucho menos precisa los criterios conforme a los cuales los operadores presupuestales habrán de materializar dichas limitaciones. Dicha norma se limita a establecer una determinada suma de dinero como el monto total de las apropiaciones destinadas a cubrir el funcionamiento del sector público, la cual se habrá de destinar, en parte, al pago de los salarios de los servidores públicos durante la vigencia fiscal correspondiente. Ahora bien, lo anterior no implica que tal apropiación presupuestal no sea el reflejo de una decisión de las autoridades competentes –el Gobierno y el Congreso- de limitar, efectivamente, el derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios de los servidores del Estado; por el contrario, una interpretación histórica de la norma acusada confirma que el artículo 2 de la Ley 780 de 2002 es el reflejo –y el instrumento- de una decisión del Legislador y el Ejecutivo en ese preciso sentido.

En efecto, tal y como se indicó en acápites anteriores de esta sentencia, los antecedentes legislativos de la norma acusada revelan que fue la política explícita del Gobierno reducir los aumentos de los salarios de los servidores públicos, para efectos de aliviar el grave déficit fiscal que aqueja al país. En el mensaje del Ejecutivo a la Cámara de Representantes al presentar el proyecto de presupuesto para 2003, anteriormente citado, se dijo expresamente:

“Gastos de personal con base en el costo de las nóminas, es decir, de los cargos realmente ocupados, y control estricto de los recursos destinados a financiar gastos indirectos. La programación del presupuesto para el 2003 supone un aumento salarial del 6%, equivalente a la inflación prevista para el 2002, para los servidores públicos que devenguen el salario mínimo; de 5%, o sea la inflación esperada para 2003, para aquellos otros que ganen hasta el salario promedio y de 1%, o menos, para el resto de funcionarios. Con esto se dará cumplimiento a la sentencia C-1168 de 2001 (sic) y a la Ley 617 de 2000.”

De esta forma, fue expresa la política del Ejecutivo de limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo de la remuneración los servidores públicos que devenguen salarios superiores a un salario mínimo; asímismo, resulta claro que se decidió limitar el aumento salarial de los servidores públicos que devenguen un salario mínimo a un porcentaje equivalente a la inflación prevista para el año 2002, esto es, el 6%, y que éste fue el porcentaje máximo de aumento salarial propuesto por el Gobierno. En adelante, se decidió que el ajuste fuera menor a la inflación causada en el año 2002. El salario promedio fue tomado como criterio para definir un ajuste equivalente a la inflación esperada en el 2003, para la escala salarial comprendida entre un salario mínimo y dicho promedio salarial, cuyo monto no se indica. Los salarios superiores a dicho promedio serían ajustados en 1% o menos sin indicar cómo se aplicaría el principio de progresividad, sentado en la C-1064 de 2001, no en la C-1168 de 2001, equivocadamente citada, que alude a un tema diferente al de salarios de los servidores públicos. En ese sentido, el artículo 2 de la Ley 780 de 2002 sí constituye el instrumento necesario para la materialización de una decisión del Gobierno y del Congreso consistente en limitar, para el año 2003, los aumentos de los salarios de los servidores públicos. Por lo mismo, tal norma es susceptible de ser objeto de un análisis de constitucionalidad en los términos que se precisaron en los acápites precedentes, a la luz de los cargos formulados por la ciudadana demandante, lo cual procederá a hacer la Corte a continuación.

5.2. Aplicación del juicio estricto de constitucionalidad a la norma acusada.

El segundo interrogante que debe resolver la Corte es si la limitación que instrumentaliza la norma cumple con los requisitos establecidos por la Constitución Política, en forma tal que no desconozca el derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de sus salarios. Tal y como se precisó anteriormente, la determinación de la constitucionalidad de dichas limitaciones, y del carácter imperioso de las finalidades invocadas para justificarlas, se debe efectuar aplicando un parámetro estricto de juicio, puesto que está potencialmente de por medio la preservación del derecho al mínimo vital de los servidores públicos afectados y de las familias que de ellos dependen. En otras palabras, para resolver este interrogante es necesario someter la norma acusada a un juicio estricto de constitucionalidad.

5.2.1. El primer paso del juicio consiste en determinar si el objetivo que persigue esta limitación constituye un fin imperioso. De las intervenciones del Gobierno ante el Congreso se deduce –escuetamente- que mediante las limitaciones a los reajustes de los salarios del sector público se persigue reducir el déficit fiscal que aqueja al país, para así contribuir a establecer el equilibrio macroeconómico que requiere el buen desempeño de la economía nacional. Sobre la legitimidad y el carácter imperioso de esta finalidad a la luz de la Carta Política no cabe duda; ya se vió cómo la doctrina constitucional tiene establecido que existe un interés público real, concreto e imperioso en superar el elevado y sostenido déficit de las finanzas públicas, así como el crecimiento en la deuda externa e interna de la Nación, como se recordó en el apartado 3.3.3.1 de esta sentencia. En esa medida, el primer paso del juicio ha sido superado por la norma bajo estudio.

5.2.2. En segundo lugar, se debe determinar si el medio que constituye la medida de limitación, es decir, los aumentos de los salarios públicos por debajo de la inflación causada es respetuoso del ordenamiento jurídico, en el sentido de no estar prohibido por las normas del sistema. También en este punto se ha determinado que el derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de sus salarios es por esencia limitable, siempre y cuando las limitaciones cumplan con los requisitos constitucionales que se han reseñado. Por lo mismo, se trata de un medio legítimo para lograr el objetivo señalado por el Gobierno en la intervención que se ha citado.

5.2.3. Por último, es necesario demostrar que la relación entre medio y fin es razonable, es decir, que el medio es necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto, y que es respetuoso del requisito de temporalidad que se ha destacado en los apartados anteriores de esta sentencia. Y es en este punto en el cual la Corte constata un silencio doble: primero, de las autoridades competentes, es decir, por parte del Gobierno –tanto en sus intervenciones ante el Congreso como en el curso del presente proceso-, y segundo, del Congreso de la República, que no ha expedido normas permanentes, como reformas a la ley marco (prevista en el artículo 150, numeral 19, literal e) o el estatuto del trabajo (artículo 53), por citar tan solo dos ejemplos, donde se establezcan criterios permanentes con base en los cuales se aborde el problema que la Corte habrá de resolver.

¿Quiere esto decir que la Corte Constitucional debe correr con la carga argumentativa propia de una limitación de esta naturaleza, e imaginar las posibles fundamentaciones, así como las posibles objeciones, que se podrían formular en relación con la limitación de los aumentos salariales del sector público que instrumentaliza la norma acusada? A todas luces, la respuesta es negativa dado que se trata de un juicio estricto de constitucionalidad en el cual la Corte puede interpretar los argumentos presentados y señalar su alcance pero no suplir completamente la carga argumentativa de quienes intervinieron en la adopción de la norma acusada y en su defensa jurídica. Además, ya se vió cómo la Corte no es el órgano llamado a fijar, en materia presupuestal, los contenidos propios de la política fiscal o de las decisiones macroeconómicas del Estado, ya que esta es una función asignada, según la distribución constitucional de competencias, al Gobierno y al Congreso. La función de la Corte es la de verificar la constitucionalidad de las decisiones adoptadas en este sentido por las autoridades competentes, especialmente cuando se encuentre de por medio la limitación de derechos constitucionales, y mucho más cuando se está frente a una potencial afectación del derecho al mínimo vital.

En esa medida, la Corte carece de elementos específicos, invocados en el presente proceso, para analizar el tercer paso del juicio de constitucionalidad a aplicar el cual se refiere a la justificación de la modalidad y del grado en que se hará la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos cobijados por la norma acusada.

5.3. Los parámetros de constitucionalidad a tener en cuenta por las autoridades competentes.

Se presenta, entonces, el mismo silencio argumentativo y legislativo sobre el cual ya había advertido la Corte en la sentencia C-1064 de 2001, según se recordó en el apartado (3.4) en esta sentencia. En dicho fallo la Corte se preguntó, como lo hace ahora: “Ahora bien, surge el siguiente interrogante: ¿cuánto puede limitarse este derecho? ¿en qué condiciones exactas la limitación sería desproporcionada?”

Procederá la Corte a avanzar en el juicio de constitucionalidad de manera análoga. En aras de la prudencia judicial, en lugar de diseñar motu proprio una fórmula de ajuste salarial, la Corte acudirá a los parámetros normativos vigentes al momento de proferir este fallo que sean más específicos y pertinentes, para concretar la doctrina sentada en el precedente.

5.3.1. En primer lugar, la Corte desea enfatizar que dos de los parámetros de constitucionalidad a tener en cuenta por las autoridades competentes son de especial importancia. Primero, cuál es el criterio para delimitar los “salarios bajos”, que según la C-1064 de 2001 devengan servidores cuyo derecho  “tiene el carácter de intangible en razón a la protección constitucional reforzada que la Constitución les dispensa. Es decir, es un derecho que si bien no es absoluto, constitucionalmente se le reconoce una resistencia especial frente a posibles limitaciones resultantes de la acción de las autoridades públicas. Es un derecho que, pese a encontrarse el país en una situación económica como la actual, del proceso se desprende que no puede ser tocado”. Segundo, cómo determinar, según los elementos de juicio que obran en el proceso para justificar la limitación del derecho de los servidores ubicados en las escalas salariales medias y altas, la modalidad y el grado de la limitación razonable de tal forma que no se viole el núcleo esencial del derecho constitucional.

5.3.1.1 En cuanto a la primera cuestión, recuerda la Corte que en el momento en que se profirió la citada sentencia C-1064 de 2001, no existía norma legal alguna que pudiera proporcionar al Gobierno la orientación necesaria para establecer los diferentes niveles de limitación del derecho de los servidores del Estado a mantener el poder adquisitivo de su salario; así, se constató expresamente que el Congreso no había establecido aún “criterio alguno que oriente al Ejecutivo al momento de diferenciar a los servidores públicos para efectos de realizar los aumentos salariales”. Por ello, hasta tanto no hubiese un pronunciamiento del Legislador sobre el particular, la Corte Constitucional debía constatar la existencia de un silencio legislativo, y por lo mismo buscar un referente lo más específico posible en el texto de la Carta Política. Fue así como la Corte identificó el artículo 187 como el criterio orientador más específico proporcionado por el ordenamiento constitucional para determinar la forma en que habría de hacerse el aumento salarial diferenciado de los servidores públicos; por ello se señaló en ese caso, como parámetro guía a seguir, el del “promedio ponderado” de la remuneración de los servidores de la administración central según certificación del Contralor General de la República, ya que éste, si bien se refería específicamente a un criterio para fijar el aumento en la asignación de los congresistas, era la disposición jurídica de mayor especificidad sobre el particular, y además proporcionaba una base constitucional para establecer diferenciaciones entre los servidores de mayores y de menores salarios en forma razonable y respetuosa de la Carta.

En el presente proceso, la Corte estudia la Ley del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 2003 a la luz de cargos similares a los que presentó el actor en el proceso que dio lugar a la sentencia C-1064 de 2001, a saber, el supuesto desconocimiento del derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de su salario por el hecho de que la Ley 780 de 2002 no incluye las partidas necesarias para efectuar el reajuste salarial correspondiente. A pesar de que las reglas constitucionales a aplicar en este caso son las mismas que dieron lugar a la línea jurisprudencial reseñada en acápites precedentes, como ya se señaló, existe una diferencia sustancial en cuanto al contexto jurídico que enmarca la adopción del presente fallo, consistente en que el Legislador, a través de una Ley de la República, ya señaló un criterio específico y expresó que, si bien no suple la omisión del Congreso en adoptar de manera permanente una disposición específica, por ejemplo, en la ley marco correspondiente, sí sirve como una guía clara para establecer cuál es la voluntad del legislador en cuanto a los parámetros que deben orientar la fijación las distintas escalas de aumentos salariales de los servidores públicos.

En efecto, por medio de la Ley 796 de 2003, mediante la cual se convocaba a un referendo constitucional, el Congreso de la República incluyó, en la pregunta No. 14 del texto inicialmente sujeto al control de la Corte, lo siguiente:

“Adiciónase a artículo 345 de la Constitución Política el siguiente parágrafo transitorio:

Parágrafo transitorio. Los gastos de funcionamiento de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, de las entidades descentralizadas, autónomas, de naturaleza especial o única, que administren recursos públicos y de las territoriales, incluidos los salarios y las pensiones superiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales, no se incrementarán con relación a los gastos del año 2002, durante un período de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia el presente acto legislativo. Se exceptúan: el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios; los gastos destinados a la expansión e la seguridad democrática, diferentes de los correspondientes a salarios; el pago de nuevas pensiones y las nuevas cotizaciones a la seguridad social, o las compensaciones a que dé lugar. Cualquier incremento de salarios y pensiones en el año 2003 estará sujeto a la decisión que adopte el constituyente primario sobre este artículo. De registrarse, a finales de diciembre del año 2003 o 2004, un incremento anual en la inflación, calculada de acuerdo con el IPC, superior al correspondiente para el año 2002, se incrementarán los salarios y pensiones en un porcentaje igual a la diferencia entre la inflación registrada en cada uno de estos años, y la correspondiente al año 2002. (…)” (subraya la Corte).

El texto de esta pregunta, contenido en una ley de iniciativa gubernamental que fue sometida a los cuatro debates propios del proceso legislativo ordinario, sancionada por el Presidente de la República y posteriormente declarada exequible por la Corte Constitucional [81] , proporciona una indicación clara sobre cuál es uno de los parámetros que el Legislador consideró necesario establecer al momento de adoptar una decisión potencialmente limitativa de la plena actualización del salario de los servidores públicos: el hecho de que quienes devenguen menos de dos (2) salarios mínimos, no podrán verse sujetos a una limitación de su derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de conformidad con la inflación causada.

La Corte distingue entre la ley - que convoca a un referendo para reformar la Constitución - y la modificación misma de la Carta como resultado de lo que decida el pueblo al votar el referendo. Por eso, esta disposición legal no se toma por la Corte como vinculante en sí misma, puesto que, a la fecha de esta sentencia, la Constitución no ha sido reformada por el pueblo en referendo. Se toma como un parámetro que, por su naturaleza de ley –la cual presupone la finalización de un proceso de deliberación democrática ante el Congreso-, muestra objetivamente cuál es la voluntad legislativa sobre este particular para la vigencia fiscal de 2003. No desconoce la Corte que en las preguntas incorporadas a la ley convocante del referendo no se consagraron mandatos adoptados por el Congreso, sino textos a ser sometidos a votación popular para efectos de reformar la Carta Política. El valor que la Corte otorga a la ley que convocó el referendo constitucional celebrado el 25 de octubre de 2003 para efectos de la presente decisión, es el correspondiente a un criterio preciso y específico, incluido en el ordenamiento jurídico al nivel de una ley del Congreso, sobre cuál es el parámetro para identificar las escalas salariales bajas que el Legislador consideró indispensable respetar cuando se adopten decisiones relativas al poder adquisitivo del salario de los servidores públicos.

Es, pues, por su valor altamente específico –en un grado mayor que el artículo 187 de la Carta Política, aplicado como criterio guía en la sentencia C-1064 de 2001 para estos mismos propósitos-, que la Corte considera apropiado recurrir a la ley citada, puesto que ella, en tanto elemento insoslayable del contexto jurídico actual, concreta una decisión del Congreso a iniciativa del Ejecutivo sobre el particular para la vigencia fiscal de 2003, el cual optó por excluir a los servidores cuyo salario fuera inferior o igual a dos salarios mínimos de las limitaciones sometidas a consideración del pueblo. Y dado que, como se vio, es al Congreso a quien le corresponde constitucionalmente fijar los criterios que se han de aplicar por el Ejecutivo para precisar los alcances de la movilidad salarial de los servidores públicos, resulta más acorde con la Carta Política que la Corte otorgue una interpretación efectiva a dicha indicación legal, que adoptar la alternativa de proceder ella misma, a través de una sentencia integradora, a extraer un criterio distinto, y menos específico, directamente del texto constitucional –es decir, aplicar como criterio el artículo 187 Superior-. La decisión de recurrir al criterio legal en mención obedece, por ende, a la adopción de un canon de prudencia judicial por esta Corporación, puesto que ha preferido dar la mayor fuerza normativa posible a las expresiones formales de la voluntad del órgano representativo de nuestra democracia dado que, a diferencia de lo que sucedió en 2001 cuando se profirió la sentencia C-1064, ahora existe una Ley de la República, que sí proporciona un parámetro específico y concreto en relación con los aumentos salariales de los servidores públicos para la vigencia fiscal de 2003.

La disposición arriba transcrita de la Ley 796 de 2003 hace constar expresamente la voluntad legislativa de (i) preservar el poder adquisitivo de los salarios de servidores públicos iguales o inferiores a dos salarios mínimos legales mensuales, los cuales deberán reajustarse en una proporción equivalente a la inflación causada el año inmediatamente anterior –dando así pleno alcance a su derecho a mantener el poder adquisitivo del salario-, y (ii) permitir una limitación mayor de tal derecho para quienes devengan salarios superiores al parámetro de dos salarios mínimos legales mensuales, los cuales podrán ser reajustados –se infiere- en proporciones inferiores a la de la inflación del año precedente. En otros términos, se establece un extremo inferior claro, por debajo del cual no se podrá limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos; y se permite efectuar tales limitaciones respecto de los salarios superiores a tal extremo, sin especificar un límite superior claro y fijo, respecto de los salarios medios y altos. De esta forma, la ley a la que se alude únicamente establece un criterio claramente determinado y aplicable: el límite inferior equivalente a dos salarios mínimos, por debajo del cual no podrá adoptarse ninguna decisión de reducir el incremento anual de los salarios de conformidad con la disminución que se haya registrado en su poder adquisitivo, es decir, con la inflación causada el año 2002.

Entiende la Corte que el referente para determinar el mantenimiento del poder adquisitivo del salario puede comprender varios datos estadísticos y distintos períodos. No obstante, respecto de las escalas salariales bajas, la Corte determinó en la sentencia C- 1064 de 2001 que el ajuste debía hacerse para mantener el poder adquisitivo real cada año. Dijo la Corte, refiriéndose a quienes devengan salarios bajos, que “así pues, este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente su salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio preponderante la inflación”. En esta oportunidad se acogerá este parámetro tanto por ser el más acorde con el alcance del derecho constitucional, como por ser el que empleó el propio legislador en la Ley 796 de 2003 que inclusive precisó que el indicador de dicha inflación habría de ser el IPC, Índice de Precios al Consumidor del año 2002; Además, éste indicador proporciona un criterio objetivo sobre la pérdida real del poder adquisitivo de los salarios del sector público, año a año, y a él acudió el propio gobierno al explicar el proyecto de ley anual del presupuesto, como se recordó anteriormente (ver apartado 4.2)

5.3.1.2 En cuanto a los servidores públicos que perciban salarios superiores a los dos salarios mínimos legales mensuales, en virtud de lo señalado en el apartado 3.3.2 de esta sentencia, el reajuste de sus salarios podrá ser inferior a la inflación causada el año inmediatamente anterior, a partir de los parámetros que determine el Ejecutivo respecto del peso que ha de darse a la inflación esperada, a los niveles salariales, al tamaño de las escalas salariales a la productividad, entre otros criterios relevantes. Cabe, sin embargo, anotar que la limitación del derecho no puede ser tan gravosa que termine por hacerlo nugatorio. Como se dijo en la sentencia C-1064 de 2001, siguiendo la jurisprudencia de esta Corte sobre las limitaciones a los derechos constitucionales, el grado admisible de la limitación de un derecho depende de las razones de interés público concretas invocadas para justificarla. En el presente proceso no se han esgrimido argumentos al respecto por quienes sostienen que dicho derecho puede ser limitado. Debe entonces la Corte entrar a determinar el parámetro para distinguir, en este caso, una limitación razonable del derecho y una afectación injustificada del mismo.

Con este fin, se constata que la Ley 796 de 2003 no ofrece un parámetro igualmente claro en relación con el límite superior que se debe respetar; es decir, no se puede establecer, con base en este mismo nuevo referente del contexto jurídico, cuál ha de ser el grado máximo de limitación al que puede someterse el derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios, el cual, en ausencia de patrones específicos, podría alguien sostener que puede oscilar entre el congelamiento total y una limitación ínfima correspondiente, por ejemplo, a un punto por debajo de la inflación causada.

Se mantiene, de esta manera, la misma situación de vacío legal frente a la cual estaba la Corte al adoptar la sentencia C-1064 de 2001. Sin embargo, tal y como sucede en relación con la determinación del límite inferior al reajuste salarial, existen elementos del contexto jurídico y fáctico en el que se inscribe la decisión del caso bajo estudio, que llevan a la Corte a deducir efectos distintos de las mismas reglas constitucionales aplicadas en dicha oportunidad.

En la sentencia C-1064 de 2001 la Corte dispuso que el incremento anual de los salarios de los servidores públicos que fueran superiores al promedio ponderado de los salarios de los servidores del nivel central, podrían ser objeto de limitaciones por parte del Gobierno, en los siguientes términos:“ …(sus salarios) serán aumentados de tal forma que los reajustes anuales de éstos servidores consulten el principio de progresividad por escalas salariales con el fin de que el incremento de quienes ganen menos sea porcentualmente mayor. Para que dicha progresividad sea estricta no deberá existir entre uno y otro grado o escala una diferencia desproporcionada. Las limitaciones al derecho a mantener anualmente el poder adquisitivo del salario de estos servidores sólo son admisibles constitucionalmente si ellas están dirigidas a alcanzar un objetivo de gasto público social prioritario y son estrictamente necesarias y proporcionales para lograr la realización efectiva de este objetivo.” Igualmente, en aplicación directa de los mandatos constitucionales, dispuso la Corte que, si al efectuar las limitaciones al aumento salarial de los servidores públicos de conformidad con estos criterios, llegare a resultar una diferencia entre el aumento salarial nominal anual y el aumento salarial real anual, ambos globalmente considerados al nivel del sector público, dicho ahorro fiscal debería ser destinado a impedir que se afecte el “gasto público social en beneficio de las personas especialmente protegidas por la Constitución, como por ejemplo los niños, las madres cabeza de familia, los desempleados, los discapacitados, los desplazados o los integrantes de otros grupos vulnerables, o a programas sociales constitucionalmente prioritarios, como por ejemplo, los de alimentación y cuidado de indigentes, cubrimiento de pasivos pensionales, educación y capacitación y salud”.

La Corte considera que las anteriores reglas –(i) la necesidad de consultar el principio de progresividad por escalas salariales, en forma tal que quienes más perciban estén sujetos a mayores limitaciones, (ii) la necesidad de que las diferencias entre tales escalas salariales sean proporcionadas, es decir, mínimas, en forma tal que su magnitud no haga nugatorio dicho requisito de progresividad y (iii) la necesidad de que las limitaciones al derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de su salario consulten objetivos prioritarios de gasto público social establecidos en la Constitución y contribuyan a su sostenibilidad, son plenamente aplicables al presente caso, por lo cual habrán de reiterarse, puesto que el texto constitucional no ha sufrido modificaciones desde el momento en que se profirió el fallo C-1064 de 2001.

Sin embargo, existen tres elementos adicionales en el contexto del presente proceso resumidos en el apartado 4 de esta sentencia, que la Corte toma en consideración: (i) el hecho de que han transcurrido dos años en los cuales se ha limitado el poder adquisitivo de los salarios de los servidores con salarios medios y altos, (ii) el que en el año 2002 el ajuste para los servidores públicos de la Rama Ejecutiva fue significativamente distinto e inferior, al ajuste decretado en 2001 sin que se hayan justificado las diferencias protuberantes en la aplicación de los criterios sentados en la sentencia C-1064 de 2001, inclusive respecto de las escalas bajas y medias, y (iii) la ausencia de justificaciones específicas esgrimidas en el presente proceso encaminadas a señalar hasta dónde ha de llegar la limitación del derecho para los servidores públicos ubicados en las escalas medias y superiores, habida cuenta de los dos hechos mencionados.

Los anteriores elementos del contexto son valorados por la Corte a la luz del principio constitucional de progresividad, que como se vio, debe guiar el establecimiento de los parámetros para la fijación de escalas diferenciales de aumento salarial. Según se explicó en las secciones precedentes, el que la Constitución otorgue a los poderes públicos herramientas de política macroeconómica con marcos temporales definidos –períodos de uno y cuatro años-, significa que las autoridades competentes tienen un margen temporal para propender, en principio, por la plena actualización de los salarios públicos como parte de la política cuatrienal correspondiente, y no por su disminución constante. Como consecuencia, durante el debate democrático anual en torno a la composición específica del presupuesto de rentas del Estado, corresponde al Gobierno una carga argumentativa cada año mayor para justificar cualquier limitación al derecho de tales servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de sus salarios. En otros términos, en aplicación del principio de progresividad, a medida que avanza cada período constitucional de cuatro años -a lo largo del cual habrá de fijarse como meta el mantenimiento de dicho poder adquisitivo-, las condiciones que se deben cumplir para justificar cualquier limitación del derecho al reajuste salarial se hacen comparativamente más exigentes; de lo contrario se admitiría que el Estado tuviera como política permitir la disminución del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos.

Por lo tanto, habida cuenta del contexto real en el cual se adopta la presente decisión, se estima necesario precisar que las limitaciones al derecho no pueden mantener indefinidamente la tendencia a la pérdida del poder adquisitivo de los salarios de los referidos servidores públicos, por lo cual, mientras no se expongan justificaciones específicas poderosas de restricciones mayores, habrán de respetar un parámetro como límite superior.

5.3.4. ¿Cuál es el parámetro que se debe respetar, entonces, al limitar -en el contexto jurídico y fáctico actual- el derecho de los servidores públicos que perciban salarios por encima de dos salarios mínimos a que se reajuste anualmente su salario de conformidad con la pérdida de su valor adquisitivo? En primer lugar, es claro que dicho límite debe ser respetuoso del núcleo esencial del derecho constitucional en cuestión. Ahora bien, tratándose de un derecho de contenido económico, es en principio el legislador quien tiene la función de fijar tal límite, en forma razonable y con acatamiento de los requisitos constitucionales señalados. Sin embargo, como se ha advertido, el Legislador no ha establecido, hasta la fecha en que se adopta este fallo, dicho límite; tampoco las autoridades que intervinieron en el presente proceso hicieron planteamiento alguno que pueda orientar a la Corte en la determinación de este asunto.

Como se dijo en el apartado 3.3.2.1, el principio de proporcionalidad prohíbe las limitaciones excesivas de los derechos constitucionales. Cuando un derecho constitucional es limitado en exceso, se desconoce su núcleo esencial. La apreciación de si cierta limitación es desproporcionada ha de hacerse caso por caso, con mayor razón si el derecho es de contenido socio-económico y si su evolución respecto de la inflación ha de apreciarse dentro de un marco temporal que rebasa un año calendario.

En este caso, como se describió en el apartado 4 de esta sentencia, la Corte constata que los ajustes en las escalas salariales medias y altas desde 1998 han sido significativamente inferiores a la inflación, salvo en el año 2000, y que ello ha conducido a una pérdida sostenida del poder adquisitivo de los salarios públicos. También constata la Corte que para el año 2003, en la exposición de motivos al proyecto de ley anual de presupuesto se definió una política de ajuste igual o inferior a 1%  para los salarios medios sin que se haya especificado cuál sería el ajuste para los salarios altos. A pesar de estas limitaciones sostenidas y reiteradas del derecho con mayor incidencia en los salarios medios, no se han presentado en el presente proceso argumentos para demostrar que ello no desconoce el núcleo esencial del derecho de tales servidores públicos y que la disminución del salario real en tales escalas ha sido razonable y puede continuar sin que ello resulte desproporcionado.

Por ello, (i) en ausencia de un parámetro legal claro, (ii) ante el silencio de las autoridades que intervinieron en este proceso sobre el punto, (iii) teniendo en cuenta los elementos del contexto resaltados, y (iv) partiendo de la base de que no es este Tribunal el encargado de sopesar las implicaciones concretas que tendría la fijación de un límite determinado –es decir, no corresponde a la Corte presentar ni estudiar los argumentos que pueden sustentar la fijación de un límite superior para las limitaciones a la movilidad salarial de estos servidores públicos, por ejemplo, en un 30% o en un 70% de la pérdida real de su valor adquisitivo-, se considera apropiado acudir a un criterio tradicional de justicia y equidad aplicado en situaciones similares: el del justo medio. En otras palabras, en aplicación del mismo canon de prudencia judicial, se acudirá al criterio clásico del justo medio para señalar el parámetro que se ha de respetar en este caso, para la vigencia fiscal de 2003, al limitar el reajuste anual de los salarios del sector público superiores a los dos salarios mínimos legales mensuales.

El justo medio sintetiza la prohibición de exceso o de defecto, ante la ausencia de otros parámetros al alcance del juez constitucional. Por eso, el respeto al principio de proporcionalidad en este caso, y dadas las constataciones y silencios mencionados, exige que la limitación del derecho no exceda el justo medio. Si bien este canon clásico no tiene una connotación aritmética, la cuestión a resolver hace ineludible indicar cómo se concreta este parámetro respecto de los ajustes salariales, un asunto expresado en porcentajes. Además, el referente de ese justo medio, en las condiciones anotadas, es el ajuste para los servidores públicos que se encuentran en la escala salarial baja, que en este caso, por las razones expresadas, es la inflación causada en el año 2002.

En resumen, en ausencia de criterio normativo en materia de ajuste salarial anual para las escalas salariales medias y superiores y de argumentos constitucionales valederos y opuestos por parte de los autores de la norma acusada, el canon clásico del justo medio conduce a la Corte a la presente decisión de fijar un parámetro superior a la limitación del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores públicos con salarios mayores a los dos salarios mínimos para la vigencia fiscal de 2003.

Por lo tanto, este parámetro se fija, para efectos de la presente decisión, en la mitad, o sea el 50%, de la pérdida del poder adquisitivo real de dichos salarios, según la inflación que se haya causado el año anterior, sin que ello impida a las autoridades competentes tener en cuenta datos estadísticos y criterios de política pública complementarios. En consecuencia, no podrá el Gobierno establecer limitaciones superiores a dicho porcentaje al momento de fijar el aumento salarial anual de los servidores públicos que se encuentren en la última escala superior. El reajuste para las escalas comprendidas entre dos salarios mínimos y la última escala superior, será fijado por el Gobierno en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. Para ello dispone de un margen de configuración suficiente para determinar, entre otros, las escalas salariales y el porcentaje de aumento para los servidores de cada escala, siempre que respete el principio de progresividad y las diferencias entre escalas al ser mínimas no rompan dicho principio, como se anotó anteriormente.

La Corte subraya que en la presente providencia no se establece una fórmula específica para el cálculo de los reajustes salariales prescritos por la Constitución, puesto que esta atribución no está comprendida dentro de las funciones del juez constitucional, sino que corresponde al Gobierno y al Congreso de la República; lo que se ha hecho es fijar, ante el silencio del legislador en la materia, y dada la ausencia de argumentos específicos sobre el particular en las intervenciones de las autoridades competentes en el contexto del presente caso, ciertos límites en los extremos superior e inferior del rango posible de reajustes salariales, que permitan evitar afectaciones desproporcionadas o excesivas del derecho constitucional que tienen los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de su salario. Dentro de estos márgenes superior e inferior, el Gobierno tiene discrecionalidad para fijar las distintas escalas salariales y determinar el aumento correspondiente a cada una, siempre y cuando se de cumplimiento a los parámetros constitucionales sentados en esta providencia sobre el particular para la vigencia fiscal de 2003.

Advierte, también, la Corte que estos parámetros no son fórmulas fijas, sino límites a los límites admisibles constitucionalmente para resolver los problemas jurídicos planteados por la norma acusada. De tal manera, que tales parámetros podrán variar en el futuro si llegare a demandarse la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2004. Como se anotó en la sentencia C-1064 de 2001 y se ha reiterado en esta sentencia, las limitaciones permisibles a un derecho constitucional no son estáticas y eternas, sino que su alcance depende de las razones esgrimidas para justificarlas en cada caso - tanto en su existencia como en su modalidad y su magnitud - de conformidad con la estructura del juicio estricto de constitucionalidad descrito en el apartado 3.3 de esta sentencia. Y, como se explicó, la carga de argumentación de quienes diseñen y defiendan la norma que afecte el derecho, es cada año mayor en la medida en que la persistencia de la limitación la hace progresivamente más gravosa.

Antes de resumir las conclusiones a las cuales ha llegado la Corte, se advierte que los parámetros anteriormente señalados son mínimos. Bien puede, entonces, el Ejecutivo decidir que el ajuste para las diferentes escalas salariales será mayor, siempre que no se afecte el principio de progresividad. Así, por ejemplo, podría decretarse un aumento por encima de la inflación causada para quienes devengan un salario mínimo, siempre que el ajuste para la escala comprendida entre uno y dos salarios mínimos no sea inferior a la inflación causada en 2002.

5.3.5. Como resultado de la limitación del derecho de los servidores ubicados en escalas superiores a dos salarios mínimos, se producirá un ahorro fiscal. Esto es constitucionalmente relevante en un contexto de déficit fiscal elevado y continuo, así como de niveles de endeudamiento altos, puesto que dicho ahorro contribuye a la sostenibilidad del gasto público social que es prioritario por mandato constitucional.

No ordena la Corte que dicho ahorro tenga que ser gastado en el presente año en los rubros de inversión social, pero sí estima que se debe velar porque el gasto público social en las condiciones del contexto mencionadas sea sostenible, como se anotó en el apartado 4 de esta sentencia, cuando se aludió al fin público imperioso que justifica en este caso limitar, en forma razonable y atendiendo a criterios de progresividad, el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario. Corresponde al Contralor General de la República velar porque ello realmente ocurra, dentro de la órbita de sus competencias constitucionales.

En el presente acápite de conclusiones, se resumen los términos en que se declarará exequible el artículo acusado.

La aplicación de la doctrina constitucional que se reitera en esta oportunidad al estudio de la norma  de la ley anual de presupuesto acusada, teniendo en cuenta las especificidades del contexto jurídico y fáctico en el cual se adopta la presente decisión – en particular la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocó un referendo para reformar la Constitución- lleva a la Corte a identificar, en ausencia de parámetros fijados por el Legislador en la ley marco de salarios u otra norma para armonizar los derechos y fines constitucionales en conflicto, los siguientes criterios como mínimos que habrán de ser respetados por el Gobierno al momento de adoptar las decisiones que le competen sobre el aumento salarial de los servidores públicos para la vigencia fiscal de 2003:

6.1. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada, esto es, al aumento del I.P.C. en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta. En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario.

6.2. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundante del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP).

6.3. El derecho de los servidores públicos que perciban salarios iguales o inferiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales a mantener el poder adquisitivo de su salario, no podrá ser objeto de limitaciones dado que según los criterios específicos analizados en la presente sentencia para la vigencia fiscal del 2003, tales servidores se encuentran en las escalas salariales bajas definidas por el Congreso de la República a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, éstos servidores deberán recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con el nivel de inflación, es decir, la variación del I.P.C. registrada para el año inmediatamente anterior, parámetro también señalado en la Ley 796 de 2003.

6.4. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales. El derecho de tales servidores públicos, puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada el año anterior, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos:

6.4.1. Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación.

6.4.2. En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho.

6.4.3. Para que no se vulnere el núcleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos señalados, el ajuste en la última escala superior no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de la inflación causada el año inmediatamente anterior, es decir, a la mitad del aumento en el I.P.C. de 2002.

6.4.4. A los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario, de conformidad con las variaciones en el I.P.C. El Gobierno y el Congreso tienen la obligación de incluir en los instrumentos de manejo de la política económica, previo un debate democrático, los programas y políticas que garanticen que dentro de los cuatro años de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, se consigan reajustes progresivos que logren alcanzar, al final de tal período cuatrienal, incrementos iguales o superiores al IPC para estos servidores.

A esta finalidad han de propender las políticas públicas correspondientes. Lo anterior significa que la limitación del referido derecho no constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser cancelada retroactivamente por éste al término del periodo de cuatro años, sino un ahorro para hacer sostenible el gasto público social en condiciones macroeconómicas como las mencionadas en esta sentencia.

6.4.5 En cada presupuesto anual, de no justificarse la limitación del derecho mencionado con razones cada vez más poderosas, deben incorporarse las partidas suficientes que garanticen efectivamente la actualización plena de los salarios durante la vigencia del plan de desarrollo.

6.4.6. El ahorro que obtenga el Estado como consecuencia de las limitaciones a los ajustes salariales que temporalmente permite la Constitución, sólo pueden destinarse a la inversión social.

6.4.7. Los ajustes salariales correspondientes a la vigencia fiscal de 2003 deben ser reconocidos por el Estado a partir del primero (1º) de enero de 2003, para lo cual deberán realizarse las adiciones y traslados presupuestales necesarios.

El artículo acusado será declarado exequible con el condicionamiento de que las autoridades competentes, es decir, el Gobierno y el Congreso, deberán respetar las pautas señaladas en este acápite de conclusiones al momento de tomar las decisiones necesarias para materializar  en términos concretos su decisión de limitar los salarios de los servidores públicos. En caso de que las partidas presupuestales del artículo 2 de la Ley 780 de 2002 sean insuficientes, deberán efectuarse las adiciones y traslados presupuestales correspondientes, según se precisa a continuación.

Atras

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Adelante

Notas

[77] Dado que el proyecto de presupuesto fue radicado el día 5 de agosto de 2002, el mensaje presidencial fue realizado por la administración anterior.

[78] Proyecto número 012 en Cámara de Representantes y 061 en Senado. 

[79] La Corte constata una equivocación repetida en el número de sentencia, puesto que la C-1168 de 2001 fue una sentencia que resolvió una acción de inconstitucionalidad contra la ley de presupuesto, por cargos relativos a la existencia de auxilios parlamentarios en dicha norma. Esta sentencia no versó sobre el ajuste de los salarios de los servidores públicos.